地方政府在职业教育集团内的定位与职责研究

摘 要 职业教育集团是推动教育资源共享、优势互补的有效途径，是深化校企合作、推进产学研协同与集成化的重要平台。作为职业教育主体的地方政府，理应在职业教育集团化发展过程中发挥至关重要的作用。文章介绍了职业教育集团化的必要性以及地方政府在集团化发展中的重要职能，结合我国职教集团发展的现状，阐述了地方政府在集团发展过程中缺位与越位的表现及形成原因，并给出地方政府促进职业教育集团化发展的对策。

关键词 职业教育 集团化发展 地方政府

中图分类号：G710 文献标识码：A

政府主导、行业指导、企业参与的办学机制是我国对职业教育的基本要求，各类职教集团都或多或少地需要地方政府支持。然而目前的实际情况是，部分地方政府对自身的责任认识不到位，承担举办职业教育的主导责任落实不够，职能缺位和越位的问题没有得到很好的解决，从而导致参与集团成员间关系过于松散，难以形成多元化办学的格局。目前各大职教集团发展中所面临的最大问题就是：如何对政府职能进行合理定位，反思职能，以促进集团健康发展。

1 职业教育集团化发展的必要性

近年来，国家对职业教育加大支持和投入，职业院校的发展步入快车道，职业教育正向大众化、普及型教育阶段转变。但在跨越式发展的背后，办学经费紧缺、师资力量薄弱、人才培养滞后、校企合作举步维艰等诸多问题，制约了其健康发展。要解决这些问题，职业教育集团化发展是必然趋势。十七大报告提出“大力发展职业教育”，十报告提出“加快发展现代职业教育”，赋予了我国职业教育改革发展新的内涵与目标。按照构建现代职业教育体系的要求，围绕产业建设和产业升级对人才的需求，调整、改革和优化学科结构、课程结构、专业结构，改革人才培养模式，深化校企合作，将职业教育纳入经济发展和产业发展规划，扩大职业教育规模是当务之急。因此，集团化发展有利于职业院校在强化办学特色与优势的基础上，打破条块分割，促进院校间交流与合作，深化校企合作，提升服务产业和地方经济的能力，依托集团平台共享职教资源，促进教学资源在区域内的平衡与优化配置，解决职业院校资源匮乏与浪费并存的矛盾。

2 集团化发展过程中地方政府的职能

政府是产学研结合教育的举办者，产学研结合教育的政策方针制定者，产学研结合教育的资金提供者，产学研结合教育的宏观调控者。①因此，起着主导作用的政府，需要在以下几个方面发挥重要职能：一是制定相关法规，明确集团成员的权利与义务，协调矛盾，及时出面解决重大问题；二是发挥行政职能，在土地、税收等方面给予集团发展强有力的支持；三是构建保障体系，通过指导、评估、投资等方法引导集团发展。

3 地方政府的缺位和越位

我国大部分职教集团都是在政府的主导下成立，集团成立大会召开后，政府就销声匿迹，对集团运作缺乏宏观指导和实质性支持，未能正确认识其必须履行的职能，这就是政府职能的缺位。而政府职能的越位表现在对集团事务干预过多，通过指令性手段来实现行政目标，集团成员不能以市场需求为导向进行协作，经常出现违背集团成员意愿，强拉硬拽的现象。政府缺位与越位在我国职业教育集团化发展过程中广泛存在，究其原因有以下两个方面：其一，大部分职教集团是地方政府在追求政绩的冲动下组建的，由于缺乏对社会动力的清晰认识，未经系统规划就盲目鼓励组建或扩建职业教育集团，导致集团管理体制落后、运行机制混乱以及办学质量差等问题凸显，甚至出现有名无实的职业教育集团，浪费教育资源。②其二，在集团后续运作过程中，政府表现得消极被动，资金投入不够、政策制度导向不明、惰性愈发明显，即使国家制定了相关规定，地方政府也不愿认真梳理和执行。

4 地方政府促进职业教育集团化发展对策

“改革开放以来，转变政府职能，建立有限政府、法治政府、责任政府、廉洁政府一直是中国行政体制改革的目标，政府的职能由直接管理国家和社会事务逐步转变为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能。”

职教集团的发展，受到自身地位、目标和直接利益的限制，在办学自和资金等方面均很有限，如果缺少政府支持，将对集团的日常运作和生存发展产生不良影响。此外，集团成员利益需求的多元化和集团面临的众多制约因素，也需要得到政府的指导和协调。现在，政府在职能转变后，其社会管理和公共服务职能更加突出，理应对集团的局部和全局利益、集团内成员特别是企业和学校之间利益、集团外社会组织与集团之间的利益进行协调，为职教集团发展创造优越的发展环境，提供有力的政策支持。

因此，为促进职教集团的健康发展，地方政府应从以下几方面提供支持：

4.1 完善行政立法

法律法规应对职业教育集团的法律属性、组织形式、业务范围和运作方式等方面进行严格界定，并建立与之配套的集团成员准入、过程评价、退出制度，明确职业教育集团化发展的方向，规范集团的日常运作。同时，要从社会责任的角度出发，制定激励性实施办法，明确政、校、企、研参与职业教育的责任、权利和义务，明确各主体的角色划分与功能定位，发挥多元主体在职业教育中的作用，特别针对企业这一不可或缺的重要主体。实质上，国家早已颁布《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002] 16号）和《关于企业职工教育经费提取与使用管理的意见》（财建[2006] 317号），明确了企业职工提取和使用职业教育培训经费的范围，其中包括了各职业院校所能提供的岗位培训、职业技术培训、高技能人才培训、职业技能鉴定和职业资格认证等方面内容；《关于教育税收政策的通知》（财税[2004] 39号）和《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》（国税发[2007] 42号）制定了对参与职业教育的企业进行税收减免的政策。地方政府完全可以依法依规对积极参与到职业教育中的企业给予政策上的优惠，表彰热心于职业教育事业的企业和企业家，促使企业参与到职业人才培养过程中去，对集团院校开放生产设备、岗位资源，接受职业院校学生顶岗实习等。同时，政府还可以出台针对企业捐赠职业教育的配套性税收减免政策，可在企业和个人的应纳税额中扣除全部捐赠资金，激发企业和社会组织投身职业教育的热情。还可以开征企业职前、职后教育和培训税，要求企业承担参与职业教育的社会责任。当然，对职教集团内履行职责的企业，政府应当按企业投入比例减免职业教育和培训税，或将税收按比例返还给企业作为其参与职业教育的专项费用，或直接从国家的税款中以一定比例扣出支付给负责企业员工培训的职教集团。

4.2 加强行政评估，促进职业教育集团化发展

在职业教育集团成立后，地方政府要发挥行政功能，确立标准，建立健全职业教育集团化质量评估体系。（1）委托集团专业委员会，对院校人才培养工作、专业建设、实习实训基地建设情况等指标进行评估，每年上报评估报告，增加院校压力。鼓励优质职业院校巩固核心地位，辐射和带动集团院校提升整体水平，淘汰不愿履行成员义务、管理滞后、不能在集团中起到应有作用的职业院校。（2）对企业参与集团事务工作进行考核，要求成员企业：每年度至少接待一批次集团教学单位的学生实习，在同等条件下优先录用集团教学单位的优秀毕业生，集团内订单培养覆盖率和对口就业率达到一定标准。此外，还可以将科研服务、新技术推广与应用、岗位互挂纳入评价指标体系。

4.3 发挥公共财政投入的主导作用，解决职业教育集团化发展的资金投入问题

首先，地方政府应出台专项财政支持政策，建立专项基金促进职业教育集团化发展，制定财政运作规范，健全财政管理、监督体制，尽量减少对财务细节的干预，保证集团运行经费的使用效率。同时，对财政投入要有重点的倾斜，如建设实训基地、搭建信息交流平台等。其次，要鼓励社会力量参与职业教育，逐步形成多元化投资主体和投资方式的格局。逐步探索建立职业教育成本分担制度，试点按资源投入比例分配股权，按股份多少管理职教集团，享有集团成果。

4.4 灵活运用多种方式激励企业承担职业教育职责，调动企业积极性

企业的确从职业教育中受益，但并没有参与培养过程的直接义务，如何利用利益杠杆，调动企业的积极性是任何一个职教集团都面临的重要问题。我国多个地方职教集团在探索过程中，积累了很多有益的经验，主要表现为以下几点：一是试行并推广企业教育培训费自主管理政策。当前，企业的教育经费由当地政府集中管理，政府规定了企业教育培训经费的列支范围，对支取申请的审核过程相当严格，企业支取难度大，严重影响了企业开展员工教育培训的积极性。实质上，在企业利用集团资源完成年度培训任务，履行自身职责后，政府可以尝试让企业自主管理教育培训经费。这一政策的转变有利于企业充分利用集团内职业院校的教学资源，提高企业参与职业教育的热情和参与职业教育的深度。二是颁布使用企业生产资源开展职业教育的补偿政策。目前，大部分企业在接纳学生实习后，都会面临一个共同的问题：学生实习时的非熟练操作可能对生产有影响，而且操作不规范还会造成设备的损耗。因此企业不愿将关键、重要岗位提供给实习学生。但是站在职业院校的角度，学生实习如不进入关键、重要岗位，实习的效果就会大打折扣，就不能真正掌握职业技能。为此政府可制定相关政策对企业资源的损耗进行多种形式的补偿，其中最具可行性的是在财政、金融、技术、市场和用地等方面给予政策上的优先支持。三是对使用集团内教育培训资源的企业给予优惠。企业可以与院校的职业技能培训中心和鉴定中心合作，利用院校的优秀职教师资和设备开展员工培训。集团内企业的人力资源部门组织员工参加国家职业资格鉴定，可同等享受在校学生待遇。不仅企业得到了实惠，集团的培训工作也得到了有效的开展，实现了真正意义上的双赢。四是从社会人的角度激励企业承担职业教育职责，授予企业荣誉。企业不仅是经济人，更是社会人。一个优秀的企业、有责任感的企业应自觉承担社会责任。对积极投身到职业教育中的企业，地方政府应利用公共媒体广为宣传并授其荣誉，对企业而言这是一种非常好的公关形式，对其提升（下转第45页）（上接第10页）公众形象，提高社会赞誉度有着非常好的效果。此外，一些企业参与职业教育的主观意图并非获取政府手中的公共资源，而是本着回馈社会的心态，对于此类企业，地方政府更要为提升企业的美誉度和知名度而进行广泛的正面宣传，鼓励更多的企业积极参与进来，只有得到企业的鼎立支持，职业教育才能真正步入良性发展的轨道。

L芑穑？、2012年四川高等职业教育研究中心重点研究课题“服务绵阳国家科技城建设的综合型职教集团运行及发展对策研究”（项目编号：GZY12A07）的系列研究成果之一，主持人：何礼果

2、绵阳市高职教育研究中心专项课题“绵阳职业教育集团教育资源共享机制的研究”（项目编号：MYZY1211）的系列研究成果之一，主持人：李礁