试析宅基地使用权流转模式的选择

【摘 要】现行法虽然限制宅基地使用权的流转，但土地市场上却存在着大量的农村房屋及宅基地流转的事实。要调和立法和实践的矛盾，需正视城市化发展的客观事实，适时确立宅基地使用权有偿使用、有期限使用及登记制度，采用法定租赁权的模式解决房地流转的问题。

【关键词】宅基地；农村；农民；流转

1 制度缝隙中的宅基地权利人

现行法出于农村社会保障需要的考虑，长期以来一直限制宅基地使用权的自由流转，但在实践中却存在着巨大的流转市场，立法和实践既格格不入又相互渗透，致使处于夹缝中的农民利益严重受损。

随着我国城市化进程的推进，大量农村人口涌入城市已是不争的事实。大规模的农村人口城市化，是我国经济、社会发展的必然。在城市化的大背景下，农村闲置房屋日渐增多，宅基地使用权流转的需求随之迫切起来。但因现行法对宅基地流转采取严格限制的立场，只允许在本村村民之间流转，导致转让价格偏低，甚至陷入了宁可闲置也不流转的怪圈，造成了土地资源的严重浪费，无法体现物权法物尽其用的价值追求。

此外，城乡二元化的土地管理体制，使得城乡地价房价差距悬殊。在价格的诱惑之下，城镇居民铤而走险购买小产权房的现象已相当普遍，形成了错综复杂的农村宅基地使用权和住房交易的“隐形市场”。农民出让宅基地使用权后，一旦遇到征地、拆迁等情况，便会主张合同无效，导致出现了大量的诸如“宋庄房讼”的现象，严重影响了社会的稳定及和谐新农村的建设。

2 宅基地流转立法的不足

在我国，无论是国有土地还是集体土地，在房地交易中一直在适用“房随地走、地随房走”的原则。然而随着宅基地流转数量的俱增以及流转方式的日渐复杂，该原则已经不能适应现实需要。

农民房屋所有权与宅基地使用权是两个相互独立的物权，房屋所有权可以自由处分，但宅基地使用权不能单独流转。房地一体加剧了房屋所有权和宅基地使用权之间的紧张关系。宅基地使用权只能随宅基地上房屋的转移而转让。当城镇居民在农村购买住房时，根据“房随地走、地随房走”原则，将会一并取得住房所附着的宅基地使用权。这将导致“农民集体将宅基地无偿分配给农民使用”的现行集体土地制度被架空，非集体成员实际享有土地使用权，而真正的集体成员则离开集体，不再享受集体成员权利和履行相应义务。再加之宅基地使用权不具有期限限制，会使基于交换形成的这种名不副实的状态无法改变。当这种交易现象在某个农村集体较为普遍地出现时，农村现行的集体所有制以及与之配套的系列制度将土崩瓦解、难以为继。

简单照搬建设用地使用权的房地一体主义，强制要求农民住宅房权和地权捆绑转让是不妥的。宅基地使用权流转并非真正意义上的“地随房走”，在本质上意味着房地关系从私权层面向事实层面的蜕化，其后果是限缩了宅基地上私法自治的空间[1]。可以说，现行“房随地走、地随房走”原则成为宅基地使用权流转的最大制度障碍。那么，如何走出“房走地不走”的困境，从而在宅基地所有权不变情况下，实现房屋所有权的单独转让、抵押，这是今后在限制宅基地使用权转让时需要着力解决的问题[2]。

3 宅基地使用权流转模式的选择

关于如何解决农村房屋所有权转让但宅基地使用权不转让的问题，目前存在多种争论。其中，“法定租赁权”模式更为符合当前实际。依据该模式的构想，农村房屋的买受人在取得房屋所有权时，不能同时取得“宅基地使用权”，而只能取得“宅基地租赁权”，基于该债权，房屋买受人可以占有使用宅基地，达到对宅基地“用益”的目的。这一结果并非出于房屋买卖双方的自由意思，而是出于法律的直接规定，是基于法律规定而当然发生的结果[3]。而法定租赁权模式的推进，还有赖于与之相关的以下制度的先行先试。

3.1 建立农村宅基地有偿使用制度

在现行法框架内，村民获得宅基地使用权时较为简便，只要是某个村的村民，存在合理的住房需求，符合申请的条件，向本集体经济组织提出申请，经过审批后就能取得宅基地使用权。此外，随着继承、受赠房屋行为的不断发生，“一户多宅”的情况仍普遍存在。由于法律禁止宅基地使用权流转，农民无法处分多余的宅基地及其房屋，只能任其闲置[4]。长此以往，势必造成土地资源的严重浪费。在土地资源极为紧缺的情况下，不能听任宅基地长期闲置。如将宅基地使用权改为有偿使用模式，既可以减轻农民负担、约束农村居民多占、超占宅基地行为，也可为宅基地上房屋进行流转提供条件。宅基地有偿使用制度，使非集体成员在购买房屋后向集体缴纳使用费后获得合法的宅基地的使用权从而促进农村剩余房屋流转。

3.2 建立农村宅基地有期限使用制度

在物权法中，用益物权本应是有期限的物权。宅基地使用权的无期限使用意味着只要房屋尚在，宅基地使用权就一直存在。而且在观念上农民也一直把宅基地视作自己的家产长期占据，不利于土地资源的有效利用。为了切实提高农村宅基地的利用效率，建立并全面贯彻完善的农村宅基地有期限使用制度已成为必然。宅基地使用权一旦有期限限制，则集体经济组织对期限届满且符合条件的宅基地予以收回，从而能解决宅基地长期闲置、土地资源浪费的现象，充分实现土地使用权的价值。

3.3 完善农村宅基地使用权登记制度

我国目前尚未建立农村不动产登记制度，村民大多通过占有的方式体现其房屋所有权和宅基地使用权，这不利于对农民合法权利的保护。完善宅基地使用权登记制度，对于明确宅基地使用权人，进而维护宅基地使用权流转市场的交易安全将会发挥积极的作用。另一方面，也可对农村宅基地进行一次普查，建立完整、全面的宅基地地籍信息档案，便于对宅基地的管理和开发利用。为了维护交易安全，如果宅基地使用权人欲对其权利进行处分，则应当先行办理登记，不办理登记则不发生宅基地使用权转让的法律效力。因此，有必要建立完善的农村宅基地使用权登记制度，明确权利人权利，减少纠纷[5]。

注 释：

[1] 汤文平《宅基地上私权处分的路径设计》，《北方法学》2010年第6期。

[2] 申建平《宅基地使用权流转模式探讨》，《黑龙江社会科学》2011。

[3] 冯燮刚《中国房地产市场发展的理论分析》，《经济学动态》2008年第3期。

[4] 方金华《论农村宅基地使用权的流转》《武汉科技大学学报：人文社科版》，2008年第5期。

[5] 申建平《宅基地使用权流转模式的选择》，《政法论丛》2011年6月。