评析房屋征收中的公共利益

甘肃省兰州大学

摘要：对公共利益的界定本身并不重要，重要的是依靠什么主体、什么程序来界定公共利益。只有实现公民广泛民主参与，才能真正保证征收符合公共利益。

关键词：公共利益征收征收主体征收程序

一、公共利益的界定

法的功能之一在于能够给人们提供一种预期,这就需要法律必须具有相对的稳定性和确定性。具体到房屋拆迁领域，其内涵与外延的确定与否直接影响着涉及到公民得切身利益，界定公共利益还可以指引不同类型城市房屋拆迁的程序，规范政府的行为。就法理而言，城市房屋拆迁应当区分公益拆迁和非公益拆迁，这是法治国家通常的的做法，但是对于何为公共利益，学者们莫衷一是，脱剑锋老师认为公共利益的内涵确实抽象并不确定，通过列举的方式指出公共利益主要包括公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学和文化教育事业、环境保护、文物古迹、及风景名胜区的保护、公共水源等及国家法律规定的其他公共利益。 王利明教授则认为公共利益的界定应当采用抽象概括的表述，不必从正面概括和反面排除的方法对公共利益的内涵加以规定。原因是公共利益所包含的内容非常广泛，它既可以是经济利益，也可以包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。 但是对公共利益究竟如何抽象概括，

二、公共利益的特征

（一）公共利益具有社会共享性

公共利益是不特定多数人享有的利益，是一种普遍的利益，而非特定的、部分的利益，具有开放性、普遍性和非排他性的特点。例如公园、休闲广场等城市公共设施，所有市民均可享用，并且一部分的享用不会削弱、排斥其他人的享用。因此，笔者认为公共利益的共享性特点要求公共利益的实现主体必须是代表公共利益的机构或组织，如政府、公共事业单位等，这些组织应当具有非营利性、中立性和公共性。

（二）公共利益具有客观性

罗尔斯说，“利益，不论是个人的或集体的，最后必须像饥饿或发痒那样，落实到个人，为个人所感觉到。换句话说，不存在或不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益。” 因而公共利益并非凌驾与个人利益之上，而是通过对个人利益的保障和实现存在的。其来源于个人利益，且最终将还原为个人利益。还是以城市公共设施为例，其作为公共利益实际上是为了保障宪法所赋予公民的休息权，最终落实到个人利益上。

（三）公共利益具有正当性，包括目的正当性和程序正当性

就城市房屋拆迁而言，目的正当集中体现在公共利益反映的是不特定多数人的正当利益，而不是少数开发商个人的利益，也不是政府部门利益。公共利益维护个人合法的、正当的利益，其对个人利益的制约体现在二者发生冲突时，公共利益优先于个人利益。公共利益的程序正当性是指公共利益的确定必须通过民主参与、透明公开的程序界定，这样做是为了将这种制约限制在合理的范围内。

（四）公共利益内容具有广泛性

公共利益包括经济利益、文化需求、价值观念、道德准则等丰富内容。当个人利益和公共利益发生生冲突、不同公共利益发生冲突时，要综合判断各种利益内容才能做出全面正确的价值判断。

三、处理有关公共利益具体的操作原则

（一） 公益秩序原则

只有在程序的框架下界定公益秩序，才会在个人目的多样性的前提下，最大程度的实现最大多数人的利益诉求为避免公共利益仅停留在抽象的目的性价值层面上，在处理有关公共利益的问题时，尤其是解决公共利益与个体利益的冲突时，必须遵循一定的秩序原则，从而在立法中体现良法，在执法和司法实践中实现良法之治。《征补条例（征求意见稿）》在第六条规定了，上级政府对下级政府的监督，第十条规定了房屋征收相关的信息公开、民主决策、听证会等制度，十三条规定了危房改造须获九成统一，并在十四条规定了权利救济方式，笔者认为这样那的程序体系是比较合理。

（二）公共利益法定性原则

政府的一切行为都要依法律的明文规定或基本精神做出，也只有这样才能对政府行为的公共利益依据做出最基本保障，因为法律是人民代表机构通过特定的立法程序创制的，其能从最大限度上体现公共利益的要求。学术上或现实生活中，人们对于公共利益的理解可能存在较大分歧，不能达成统一意见，因此政府若以自己的理解或某些人的见解行事不免会出现混乱，甚至与真正的公共利益相悖离，所以其只能依法行事，公共利益也只能由法律定义，这也正是政府执行公共话语权的意愿的表现。

（三）分立与制衡原则

一项公共利益的实施必然要有相应机构和程序对公权力的执行机构进行监督和制约，如此才能保障这个实施行为不偏离公共利益的本意。同时，参与机制和救济机制也是公民表达意愿的重要手段，前面已经提到公共利益并非一种话语霸权，其在实现过程中要同触及到的各方利益进行妥协，要充分考虑私人利益的要素，所以权力的分属和制衡，程序的民主化是保证公共利益得以真正实现的必要手段。

《征补条例（征求意见稿）》对公共利益所进行的列举式规定，一定程度上避免了公共利益的虚化，并有力利于减少各种经营性项目搭乘公共利益“便车”申请拆迁房屋，也有利于限制政府部门自由裁量权的滥用而损害公民利益。此外该征求意见稿的程序设置了相对也比较科学，但是在立法例上笔者认为采用概括列举加排除式立法更为合适。