纽约市治理城市涂鸦及其精细化管理的经验与启示

纽约市开展多年的反涂鸦行动是国际化大都市实施城市管理精细化的一个经典案例，体现了城市管理精细化的基本特点，即：立法明细化、分工专业化、技术信息化、措施多样化、管理人性化。纽约市的反涂鸦行动因此效果斐然。据统计，仅2009年，纽约市就动用290万美元，全面清除一千万平方尺的街头涂鸦。

显而易见，精细化管理的思想和方法已经被广泛应用于国际化大都市的公共管理领域，并取得显著成效。我国城市在推进城市精细化管理的进程中，借鉴国外先进经验，必将对全面提升城市管理和公共服务水平，促进和谐社会建设产生积极作用。

国际化大都市纽约治理城市涂鸦是依靠精细化管理治理城市管理难题的一个典型成功案例。城市涂鸦是纽约城市管理中一个由来已久、难以根治的痼疾，大约始于20世纪60年代末。它虽然和北京的街头小广告表现形式有所不同，但是都对大都市的形象造成了严重损害。如果说北京的街头小广告更多的是经济发展的一种副产品，纽约的涂鸦则是一种文化变异的现象。它是那个时代美国长期被压抑的阶层和族群对自我心理的宣泄。当时的涂鸦者用喷漆罐或画笔在墙壁或地铁车厢里随意乱画，内容直白而粗俗，抒发他们对社会的不满。涂鸦在20世纪七、八十年代达到高潮，当时的地铁列车简直成为涂鸦者的画布，几乎无一节车厢幸免。涂鸦带有强烈的反叛色彩和随意风格，对纽约的市容、环境乃至城市生活质量构成了严重威胁，某些市民甚至因城市素质的沉沦而感到恐慌，进而决定搬离纽约。从那时起，纽约市政府就采取了各种措施应对城市涂鸦，但是涂鸦却似乎成为了纽约的一种文化标志，长久没有得到根除。

进入21世纪以来，纽约市政府致力于整顿纽约市容，为市民营造一个干净整洁、适于居住的环境。因此，打击城市涂鸦又作为一项重要任务，重新提上了议事日程。为了彻底根治涂鸦行为，纽约在全市范围内发起了反涂鸦行动，对城市涂鸦给以重拳打击，取得了明显成效。

一、法律明细化：严格立法，依法治理涂鸦

城市管理精细化要求建立一套系统的城市管理法律法规体系。现代城市管理必须法治化与规范化，法治是管理的基础，具备法律依据是城市管理精细化的前提，只有明确立法，实现法律的精细化，才能有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

在纽约市，立法是反涂鸦行动的首要之举。进入纽约市政府网站，就可以找到醒目的《纽约州及纽约市反涂鸦立法》，这一立法将城市涂鸦明确定义为犯罪行为。

立法规定，任何人不得在任何公共或私人建筑、其他建筑、不动产、个人财产上书写、绘画或涂抹任何题字、图形、或标志。任何人不得违反本立法规定，携带喷漆罐、无法清除字迹的笔或蚀刻工具进入公共建筑或其他公共设施。任何人不得向18岁以下者出售喷漆罐、无法清除字迹的笔或蚀刻工具。

立法还规定，涂鸦行为是一种有意损害他人财物的犯罪行为，根据情节轻重可以分别处以250美元到1500美元的罚款。

可以看出，《纽约州及纽约市反涂鸦立法》具有极强的针对性，禁止性条款规范明确，处罚依据充分，因此可操作性强。

立法的这些特点保证了法律面前人人平等。2005年10月，在纽约市市长新一轮的竞选中，市长布隆伯格的竞选班子因为乱贴竞选海报而遭到11万美元的罚款。据《纽约邮报》报道，布隆伯格的竞选班子在2005年8月中旬至10月中旬期间，因为在1468个政府公物上非法粘贴海报而接到1316张传票。相对使用油漆恶意涂鸦而言，对张贴海报的处罚要轻一些，但每项张贴海报导致的违例罚款也达75美元。除纽约市长布隆伯格之外，还有64个政府官员候选人的竞选班子共接到9809张传票，不得不缴纳高额罚款。

二、分工专业化：健全精细化管理机制，成立专业反涂鸦特遣部队

城市管理精细化要求建立完整与系统的城市管理体系，形成既有专业分工又有综合协调的分层分类管理模式。现达城市中，从事城市管理工作的部门分工细，各部门的工作侧重点有所不同。因此，加强部门专业化以及相互间的协调合作便成为有效实施精细化管理的保障。

在纽约市，反城市涂鸦行动是由纽约警察局、纽约社区辅助协会、311热线为主联合开展的。三方面分工明确，各司其职，其中纽约社区辅助协会的任务是直接与各社区组织合作，并与各市政单位协调，改善纽约市的生活居住环境，被市长布隆伯格誉为在多样化的纽约社区中的“眼睛和耳朵”。311热线是纽约市政府2003年开通的市政服务系统的非紧急服务热线电话，它整合警务、交通、环境等120个部门以及16个呼叫中心，建构了一个政府相关管理部门相互合作，为市民提供全天24小时服务的平台系统。纽约警察局在反涂鸦行动中担负着执法职责，被立法定义为犯罪行为的涂鸦行为将依法得到惩处。

除了机构间的分工协调合作之外，纽约市政府还在全市范围内组建了一支独立的专业队伍，即反涂鸦特遣部队。

在纽约市警察局长的直接领导下，纽约前特别行动部“反涂鸦部”已经与交通局的反城市形象破坏部门合并，组成了新的全市反涂鸦特遣部队，并迅速做出了一系列的人员调整，加强领导班子，以确保提高反涂鸦行动的效率。

该部队总部设在纽约市布鲁克林区，由3名中尉警官、13名警长和60名警察组成。其中担任指挥官的是斯蒂夫・莫纳中尉，他是一名有20年工作经验的资深警察，在反涂鸦系统工作已有18年历史。这支队伍组织严密，随时准备对全市所有街道、地铁、公共建筑和公共开放区内的涂鸦行为展开全面攻势。他们的工作方式同处理其他案件一样，包括寻找线索、案情调查、电脑跟踪等，同时又想出了不少创新的思路，以期更有效地解决这个老大难问题。其一，特遣部队与各社区的律师事务所结成了有力的合作伙伴关系，对那些涂鸦者从严从重判决。其二，特遣部队首次得以进入311热线系统。它将利用311热线电话，根据每日信息，跟踪和监控所有的涂鸦举报。与此同时，311热线中关于涂鸦的举报已经升级为“紧急”。其三，设立反涂鸦协调员，他们遍布公交线路和居民住宅区，负责四处巡逻，清除涂鸦和对居民开展宣传教育。这些协调员与社区辅助协会保持着密切联系，每周向协会汇报一次行动进展情况。最后，纽约警察局还创立了一个关于涂鸦的专门资料库，记录涂鸦者的身份等有关情况。各社区的行动组指挥官可以随时查阅这些资料。

三、技术信息化：搭建信息平台，实施反涂鸦粉刷计划

城市管理精细化要求实现城市管理技术手段现代化，利用精确、高效的技术平台为城市管理提供保障。现代科学技术的发展为城市管理精细化提供了先进的技术手段与工具，发达国家的城市管理已普遍运用信息技术，把计算机网络引入到政府管理中去，可以说，建设电子政务已经成为世界新一轮公共行政管理改革和衡量国家及城市竞争力水平的标志之一。

电子政务是现代政府公共服务与信息技术相融合的产物，在实现城市管理精细化的过程中具有不可替代的功能和作用。其一是形成网络政府，即推动政府办公自动化建设，在互联网上实现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域的管理与服务职能。其二是建立电子社区，即政府与社会各界建立广泛深入的网络服务连接，使公民在网上可以享受政府全程服务，社会资源各环节实现高效连接。其三是达到社会增值，即政府合理利用自身资源优势，建立文件资料电子化中心，增加服务渠道，减少办事环节，提高办事效率。

美国是电子政府理念的重要倡导者和实践者。从1998年起，纽约市政府就开始对其办公网络进行重新设计。目前纽约市政府网站已经成为提供电子政务的集成式网络基础设施，正在有力地发挥电子政务应有的优势。

综合起来，纽约市的政府网站有这样几个特点：一是以面向市民服务为宗旨，的信息全面而系统，涵盖市民生活中常见的各种问题。内容从纽约市的历史、城市生活须知、法律法规到衣食住行、养老育儿、教育培训、保险投资、就业创业、文化娱乐等等无所不包。旨在通过互联网这个平台和窗口实现市民与政府的及时互动与沟通。二是透明度高，把政府各部门的结构、公务员情况及其工作动态及时向市民汇报，充分体现政府对纳税人负责的特点。纽约市政府网站详细介绍每个选民参加选举的方式和权利，详尽地公布政府的各项法律法规及城市的建设计划。此外，网上还有一些专家学者对城市问题的分析论述，对城市建设和发展有深一步兴趣的市民可以从中获益不少。三是分类明确，专业性强，网页设计富有条理性，每个市民都可以在网站上一目了然地查询到自己关心的问题，而且很有纽约市自身的个性化特点。即使暂时来纽约的游客也可以通过网站即时了解纽约正在发生的事情、正在举办的活动，很轻松地进入纽约生活。

在城市反涂鸦行动中，纽约市政府运用信息平台的效果也是显而易见的，纽约市政府网站上了反涂鸦行动的的完善信息，包括全部立法条文、常见问题解答、相关机构的组织及任务等，不动产所有者还可以直接下载要求市政府清理涂鸦的申请表格。

粉刷计划是反涂鸦行动的一个重要环节，最初始于1996年，具体负责执行这项计划的是纽约社区辅助协会。根据这项计划，纽约市各社区及其志愿者组织可以自行规划并实施对建筑涂鸦的清理工作，由市长办公室为其提供粉刷所需的涂料、油漆、工具及其他必要的物品。

在这一计划的实施过程中，纽约市政府的网络技术平台提供了良好的技术保障，作了大量的宣传工作，详细阐明了粉刷计划的目的、内容，不动产所有者可下载表格，申请参与清理外墙涂鸦的粉刷计划。申请获得批准后可以得到市政府免费发放的26加仑涂料和26 个滚刷。美国法律特别强调保护个人私有财产，所以，市民填写了申请粉刷自宅外墙的表格，就意味着允许市政府或社区组织在他的私人领地内清理涂鸦了。

四、措施多样化：以社区为平台，发动市民共同打击街头涂鸦

城市管理精细化要求细化措施，在“精”上做文章，从“细”处下工夫。管理内容的精细化是实现城市管理精细化的根本途径，应该把“社区化”和提升公民责任感作为城市精细化管理的基本要求。

首先，社区是城市管理的基本平台，把具体措施落实在基层可以收到事半功倍的效果。社区管理既是政府管理的一个重要组成部分，又是政府为公众提供服务的一种有效方式，也是公众参与公共事务管理的基本途径。纽约市共划分为59个社区。社区委员会是纽约市政府机构最基层的单位，它起着承上启下的作用。对市政府来说，社区委员会是各社区状况的耳目；对市民来说，社区委员会是参与社区事务、关心市政问题和尝试公益服务的起点。毫无疑问，在实现城市精细化管理的过程中，纽约社区发挥了重要的作用。

其次，公民参与是城市管理的重要一环。城市管理工作关系到市民的切身利益，与市民的生活息息相关。注重市民的法制教育，增强市民的城市管理精细化意识，发扬“人民城市人民管”的传统优势, 势必能对顺利推进城市管理精细化进程起到促进作用。加强公民参与，一方面要加大宣传教育力度, 开展群众喜闻乐见的活动，大力宣传城市管理法律法规，倡导健康文明的生活方式和生活习惯；另一方面, 要发挥公民参与的监督作用，利用群众投诉和、网络、热线等多种渠道，对城市管理中的违法违规行为给予曝光和惩处。

纽约市政府在反涂鸦行动中，始终注重贯彻“社区化”和“公民参与”的原则。在纽约，街头涂鸦和北京的小广告一样，无孔不入，见缝就钻，往往是旧的清除了，新的又冒出来。因此，纽约市政府也意识到，治理涂鸦最有效的方式还是依靠社区，发动市民，让大多数市民都对街头涂鸦产生反感，共同监督和管理，使街头涂鸦变成老鼠过街人人喊打，自然也就没有生存的土壤了。

为此，纽约市制定了不少细化措施：

其一，纽约警察局社区事务联合会召开社区团组会议，面向各社区事务官员开办反涂鸦课程，并在课上放映和分发介绍“涂鸦危害”的录像带。使反涂鸦行动以社区为平台，进一步在基层落实。

其二，颁布反涂鸦法律法规，将城市涂鸦定义为一种犯罪行为。涂鸦者将被处以250美元至1500美元的罚款，同时必须自己清除涂鸦，并从事社区服务40小时，清洗社区内其他的涂鸦。纽约市警察局还颁布了《告父母书》，要求父母防范子女触犯法律。

其三，编写《反击城市涂鸦》小册子，在全市范围内向市民发放，对反涂鸦行动进行大力宣传，促使每个市民明确自己的权利和义务。

其四，鼓励市民积极想办法，出点子，共同对付涂鸦顽疾。当时，纽约地铁每年约有价值7000万美元的玻璃被划花，有些用尖锐物体刻画的涂鸦很难磨掉，只好更换车窗，年均损失约300万美元。当时有一位华裔发明家就发明了一种叫“火焰刷”的工具，它轻巧便携，使用时可以安装在玻璃上，型似雨刷，其温度经过设计控制，既可使玻璃不致破坏，又可使玻璃表面融化，彻底清楚原有的划痕，重新凝结为光滑的表面。仅这项发明每年就为纽约市地铁节省数百万美元。

其五，大力加强举报奖励制度，资金来源于警察基金。每个抓获街头涂鸦者或者提供直接信息和确凿证据的人都可以获得最高500美元的奖金。举报者发现正在涂鸦的人可以直接拨打911电话，其他举报可以拨打311电话。

最后，纽约警察局为青年警官专门开设反涂鸦课程培训。再由这些青年警官举办培训课程，在学校中面向学生团体开展教育，并在网络青年论坛上对年轻人展开宣传。以期使城市涂鸦行为在青年人中逐渐失去市场。

五、管理人性化：设立专人专区管理，加强疏导

在纽约，关于涂鸦究竟是艺术还是破坏城市形象的元凶，历来就有两种针锋相对的意见。但不论争论的结果如何，街头涂鸦实际上已成为纽约市大都市多元文化的一个不可或缺的部分。它是纽约的一大怪，也是纽约文化的重要标志之一。面对这种情况，加强疏导，给涂鸦在有限的范围和严格的管理下以一席之地，无疑是一个合理的方式。

据纽约媒体报道，尼克和米若斯本是两个热衷于涂鸦的青年人，他们把自己的涂鸦视为艺术，乐此不疲。过去，他们为了涂鸦东躲，生怕被警察发现而吃官司。后来地铁站旁的一座建筑被确定为可以涂鸦的专区，并归他俩专人负责。为此还特别举行了盛大的命名仪式，吸引了上百人参加。专区设立后的第一个周末，就有五十名涂鸦艺术家开始在这里创作。如今这座曾经被各种涂鸦涂抹得惨不忍睹的建筑逐渐变得井井有条。尼克和米若斯把总共20万平方英尺的墙面，分割成每块30×50英尺大小的面积，提供给有意创作的涂鸦艺术家。对每位来洽谈的人，他们都要考察他的资历，只有具备相当水平的人才获准在墙壁上作画。同时为了讲求质量，每隔一段时间，就要更换一批画作，把质量不好的覆盖上。现在这座建筑布满了令人惊叹的涂鸦作品，约有一千余幅作品展现在墙壁上，成为涂鸦艺术家的一块“圣地”和“涂鸦艺术博物馆”，每天引来很多参观者。就连美国的主流媒体、电视台，甚至现代艺术博物馆的艺术家们都“慕名”前来采访或观赏过。特别有趣的是警察也会抽空光顾，不过他们现在不是来抓人，而是来欣赏作品。尼克和米若斯说，他们很重视自己的声誉，决不容忍乱涂乱画。是艺术就要讲究质量，他们要用行动告诉世人：涂鸦是艺术，不是乱涂乱画。

显然，对涂鸦行为的妥善引导，给了原本破坏市容的犯罪分子一个机会，使他们有可能变成创造美丽环境的艺术家，也使得涂鸦这个昔日破坏市容的罪魁有可能真正成为纽约文化的一道风景线。

参考文献：

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[2]NYC Government, City and State Anti-Graffiti Legislation[C]，2011.

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[5]NYPD,NYPD Graffiti Awareness for Parents，NYPD Graffiti Awareness for Parents[C]，2011.