私有财产保护入宪呼唤财产处置的法律正当性

2004年3月第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案第十三条第一款明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，这一条款被视为私有财产保护的入宪条款。这就意味着国家从更高的层次来对待公民合法私有财产的保护问题，体现了现代社会对公民财产权的尊重。事实上，各国对财产权的保护和尊重由来已久。早在1789年法国大革命胜利以后，法国的《权利法案》就提出了“私有财产神圣不可侵犯”的口号，并在随后各国的资产阶级革命中得到广泛运用。

当然，随着社会的发展，公民的私有财产保护已经不具有绝对性。美国国会于1791年正式批准《宪法修正案》，即著名的《人权法案》，也没有像法国那样宣布“财产神圣不可侵犯”，只是在第5条中规定：“在任何刑事案件中不得强迫任何人自证有罪，未经正当法律手续不得剥夺任何人的生命、自由或财产；凡私有财产，非有相当赔偿，不得占为公有。”《世界人权宣言》则在第17条宣称：“人人得有单独的财产权以及同他人合同的所有权；任何人的财产不得任意剥夺。”其中“任意”二字有两层意思：一是未经法律许可，个人的财产不得被政府或他人剥夺；二是如果某国的法律允许，该国政府可以依照法律规定征收个人的财产。关键是有无法律规定，遵不遵守法律，依法办事就不叫“任意”。可见，现代法律意义上的私有财产保护与其说是对公民财产权的尊重，更不如说是对通过法律的正当程序处置（剥夺）公民财产的理念的推崇。在此意义上，“私有财产保护入宪”呼唤的是对公民财产处置（剥夺）的法律正当性。

最高人民法院执行工作办公室在深入调查研究，吸收各地法院实践经验并参考其他国家和地区立法经验的基础上，起草的《关于人民法院查封、扣押、冻结财产若干问题的规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）就是通过规范执行中的查封、扣押和冻结工作，以正当的法律程序合法地处置当事人的财产，体现了对公民私有财产权的充分尊重和保护。我们可以预见，这一规定的出台，对于公民合法私有财产的保护和法院执行工作的顺利开展具有积极的现实意义，对于落实并细化宪法所要求的保护公民私有财产的规定迈出了重要的一步。

以规范促保护，体现程序的正当性，是《征求意见稿》的第一个特色。国家公权力（诸如行政执法权、司法权）对公民私权利（诸如财产权）的强大就在于前者是以国家强制力为后盾的，对后者有极大的优位性、随意性。长期以来，由于种种原因，国家运用公权力对公民财产的限制剥夺将这种优位表现得淋漓尽致，公民财产权得不到应有的尊重。我们可喜地看到，《征求意见稿》第一条即开宗明义，鲜明地将“通过法律的正当程序限制剥夺公民的私有财产”理念表达出来。它指出“人民法院查封、扣押、冻结被执行人的动产、不动产及其他财产，应当制作查封、扣押、冻结裁定。”这就意味着对公民财产的处置，必须由人民法院作出裁定，而这个裁定的作出过程则赋予了查封等行为本身的司法意义和程序意义。亦即诉讼中未经人民法院的合法裁定，不得对公民的财产实施查封、扣押和冻结等行为，只有经过人民法院裁判以后，才能对公民的私有财产进行司法处置。再如，《征求意见稿》引进了轮候查封冻结制度，“对其他执行法院已经查封、扣押、冻结的有登记的财产，执行法院可以进行轮候查封、扣押、冻结登记。查封、扣押、冻结撤销或者解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动转为查封、扣押、冻结。”这样，就从程序上解决了多个法院欲对同一财产实施查封冻结行为的矛盾问题。当然，通过正当法律程序保护公民的财产还表现在对笔录的明确要求。所有这些充分地展示了通过正当法律程序处置公民私有财产的理念，这是其一。

原则性与灵活性相结合，体现制度的人性化，是《征求意见稿》的第二个特色。洛克在他的《社会契约论》中曾经指出“建立政府的唯一目的就是保护每个人的私有财产。”在我们这样一个古老而文明的国度，保护每一个人的私有财产也应当是政府的重要职责之一。通过正当法律程序合法地查封、扣押、冻结公民的私有财产以满足权利人的权利需求，既是对被处置者的财产保护，也是对相对方的财产保护。对这项规定不折不扣地执行正是制度的原则性所在。事实上，《征求意见稿》兼顾了双方的权利需求，将制度注入了人性的因素，贴上了人文的标签。例如，《征求意见稿》第五条列举了禁止查封的财产，其中就将被执行人的生活必需品、生活必须费用以及义务教育所必须的物品等方面的内容涵盖了进去。再如，针对实践中实际存在的查封无益的情况，《征求意见稿》第十六条明确地将“无益查封、扣押、冻结的处理程序”规定了下来。应当说，《征求意见稿》对各方当事人财产权利保护的关注，使得财产的处置程序具有人性化的美德。

最高人民法院以司法解释的形式规范在实践中相对无章可循的查封、扣押、冻结等执行行为，无疑在维护各方当事人的财产权利方面具有现实性。但这并不能说“规定本身已经尽善尽美”，最高人民法院向社会各界征询意见也说明了这一点。笔者认为，以下几点是可以商榷的：

其一，以司法解释的形式规范，位阶过低。查封、扣押、冻结是对公民财产处置的重要手段和程序，而财产权又是公民最主要的人权之一。因此，对于这一处置的程序应当相应地由法律作出明确的规定。纵观各国的法律，普遍在诉讼法和执行法中详细规定，如德国和意大利是在民事诉讼法典执行程序部分对查封、扣押、冻结等作出具体规定；日本、俄罗斯则是在执行法中专门作出具体规定。与各国的立法情况相比，我们通过司法解释方式解决财产权处置的问题只能是权宜之计。

其二，仅规范民事执行中的财产处置行为，范围过窄。就大诉讼概念而言，诉讼中对财产处置不仅发生在民事执行程序中，也发生在刑事诉讼的审前程序中。尽管两种诉讼对财产处置的目的不尽相同，但它们都涉及到了对财产剥夺和限制，因此都应当将它们纳入规范的范围。这一问题在刑事诉 讼中更为突出。西方社会除俄罗斯外，都由中立的司法官控制着查封、扣押等行为的批准实施权，利用中立的司法权维护公民的合法财产权益。这种由司法权维护公民合法私有财产权的做法，在控诉权相对较强的我国更具有现实的紧迫性。

值得指出的是，上述两点是从财产处置应然的角度所作的分析，更多地是针对体制而言的，远远超越了最高人民法院规定所能解决的范围。对此，笔者似乎有吹毛求疵之嫌了。就规定本身而言，从法律程序的正当性出发，也有待补充之处，那就是对法院查封、扣押、冻结等行为如何走向司法化、程序化的问题，有待于进一步完善和加强。例如查封、扣押、冻结裁定的救济程序在《征求意见稿》中并没有明示。即对于人民法院所作的裁定，有关人员不服或认为有误的，如何得到司法的救济问题，《征求意见稿》并没有涉及。对此，笔者以为可以借鉴各国的规定，允许有关人员对裁定提出复议申请，从而赋予权利人充分的司法救济权，使程序更加完备。

一个司法解释的出台有助于实践中问题的解决。然而，在笔者看来，司法的意义并不在于此，而在于“法治”理念的现实化。具体到本规定而言，就在于通过确立“非经正当程序，国家不得剥夺个人财产”或“通过正当性法律，处置公民财产”的逻辑，为公民权利的保护提供法治环境和理论渊源。

[相关条文]

最高人民法院《关于人民法院查封、扣押、冻结财产若干问题的规定（征求意见稿）》

第一条（查封、扣押、冻结裁定）

人民法院查封、扣押、冻结被执行人的动产、不动产及其他财产，应当制作查封、扣押、冻结裁定。

采取前款措施需要有关单位协助的，应当向有关单位发出协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达。

第五条（禁止查封的财产）

被执行人的下列财产不得查封、扣押、冻结：

（一）被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋及衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；

（二）被执行人及其所扶养家属三个月的生活必需费用；当地有最低生活保障标准的，生活必需费用依照其标准执行；

（三）被执行人及其所扶养的家属义务教育所必需的物品；

（四）未公开发表的发明或者著作；

（五）被执行人及其家属由于身体缺陷而必需的辅助工具，以及用作医疗的物品；

（六）祭祀、礼拜用品；

（七）被执行人为自然人的，其基本的生产资料；

（八）被执行人所得的勋章及其他表彰荣誉的物品；

（九）金融机构交存在人民银行的法定存款准备金及其营业场所、使用中的运钞车；

（十）基于扶养关系、抚养关系、赡养关系产生的给付请求权；

（十一）国家机关的财政性资金及履行职务不可缺少的财物。

（十二）公益法人正在使用的为完成公益事业所必需的房屋、机器、设备及其他物品。

前款第（十一）项规定的情形，如果国家机关应当清偿的债务列有预算项目的，可以执行其财政性资金。

第十七条（无益查封、扣押、冻结的处理程序）

被执行人或者有优先权的其他债权人认为查封、扣押、冻结的财产变价所得价款，在清偿优先债权及强制执行费用后无剩余可能的，可以向执行法院提出异议，请求执行法院解除查封、扣押、冻结。

执行法院裁定解除查封、扣押、冻结前，应当征求申请执行人的意见，申请执行人明确表示愿意承担强制执行费用的，不受前款规定的限制。

第二十四条（轮候查封、冻结制度）

对其他执行法院已经查封、扣押、冻结的有登记的财产，执行法院可以进行轮候查封、扣押、冻结登记。查封、扣押、冻结撤销或者解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动转为查封、扣押、冻结。

对有登记的财产进行轮候查封、冻结时，有关登记机关应当协助进行轮候查封、冻结登记。在先执行的法院应当允许轮候查封的法院查阅有关查封、冻结手续、记录等材料。

对没有登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结时，轮候查封、扣押、冻结法院应当制作轮候查封、扣押、冻结笔录，并经查封、扣押、冻结法院的执行人员及被执行人签字，或者书面通知查封法院。