行政事实行为具有可诉性——以一则行政案件为例

下岗职工赵某以贩卖蔬菜维持生计，经常到蔬菜批发市场进菜。2001年2月25日凌晨，赵某在向某村村民宗某批购青菜时，遇到县工商局的工作人员高某和黄某等市场管理人员正在向宗某收取5角钱的摊位费，宗某说自己今天只有30把青菜，要求少交1角钱。高某不同意，坚持要收5角钱。此时，站在一旁等待与宗某进行交易的赵某说了一句“交就交4角吧。”就这么一句话惹怒了高某，于是高某和黄某等人即拉住赵某，先是拳打，其后高某又拿出电警棍对赵某的腰部、肩部击打，赵某被打倒后，高某又在赵某的太阳穴猛戳一下，赵某当即昏迷。

经县级医院诊断，赵某头部、左眼球以及左肩左腰多处挫伤，头痛头昏，视力减退。4月18日被转市级医院治疗。诊断为慢性闭合性颅脑挫伤。经治疗用去医疗费2万多元，其中高某所在单位经某派出所要求给付了5500元，之后就不肯再付钱，赵某因无钱交医疗费而出院。出院后赵某向县人民法院工商行政管理局，要求判令确认其在执行职务行为中的违法行为和该行为导致的损害赔偿责任。县人民法院于2001年6月21日作出行政裁定书，认为县工商行政管理局与原告赵某之间不存在具体行政行为，赵某不是行政相对人，不能提起行政诉讼，而只能提起民事赔偿，裁定对赵某的不与受理。

赵某对县人民法院的裁定不服，向市中级人民法院提起上诉。市中级人民法院于2001年8月20日裁定认为，县工商行政管理局并未对赵某实施具体行政行为，故赵某并非行政相对人，该案不属于行政诉讼受案范围，原审人民法院裁定正确。因此裁定驳回上诉，维持原裁定。（见《中国律师》2002年第10期）

笔者认为，原审法院和二审法院的裁定是不正确的。该案属于行政诉讼的受案范围。分析如下：

在该案中，无论是原审法院裁定不予受理，还是二审法院驳回上诉，其理由都是县工商行政管理局的工作人员高某等人实施的不是具体行政行为，而是个人行为。因此，在工商行政管理局与赵某之间不存在行政法律关系。所以赵某要寻求法律救济，也只能提起民事赔偿，而不能提起行政诉讼。诚然，我国《行政诉讼法》第2条是规定，公民、法人或者其他组织只能就行政机关及其工作人员的具体行政行为提起行政诉讼。而且在最高人民法院1991年的《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）》第1条也曾对具体行政行为作出界定：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关的工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”如果说根据《行政诉讼法》第2条的规定，结合1991年的司法解释对具体行政行为的规定，本案中两级法院的理解还勉强可以的话，那么，随着该司法解释被最高人民法院审判委员会于1999年11月24日通过的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（该解释于2000年3月10日施行）取代后，法院再作这样的理解就缺乏依据了。

由于原司法解释中对具体行政行为的规定，随着行政合同、行政指导等新型行政行为的出现以及《国家赔偿法》中对行政赔偿范围的规定，而显得越来越无法适用。新司法解释放弃了原司法解释中对具体行政行为的界定，在其第1条第1款明确规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服，依法提讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”在其第2款中对行政诉讼受案范围的排除事项作了列举式规定。从新司法解释第1条的规定可见，其对行政行为采取了广义的界定。即所谓行政行为，简单地讲就是行政主体及其工作人员所实施的与其行使行政职权相关的行为。这种广义的定义除明显地表现在行政行为的主体上外，还表现在行政行为的内容上。行政行为内容上的扩大最典型的表现就是，将行政法学界多年来的重要研究成果-行政事实行为涵盖进去了。而本案中高某等工商行政管理人员殴打赵某的行为恰恰就是行政事实行为。因此，赵某就此而提起的诉讼理所当然属于行政诉讼的受案范围。

新司法解释 的这一规定还解决了原司法解释与《国家赔偿法》之间的矛盾，从而也为解决类似上述案例的问题提供了依据。《国家赔偿法》第3条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；……”这里的行政行为更加清楚地包含了行政事实行为，其中第三、第四项即为典型的事实行为，与原司法解释对具体行政行为的规定是矛盾的。也就是说，事实行为按照原司法解释的规定是不属于行政诉讼的受案范围的，而按照《国家赔偿法》的规定又属于行政赔偿的范围。这种矛盾在一段时期内曾造成实务中的困难。上述案例中法院的理解实际上就是受了这种矛盾的影响。实际上，《国家赔偿法》颁布以后，就有学者认为，具体行政行为的涵义已经突破了原司法解释的规定。只是学理的解释一时还无法克服法律规定之间的矛盾。而新司法解释的出台则使其与《行政诉讼法》、《国家赔偿法》在相关问题上一致了。所以，将这些法律规定结合起来考虑，上述案例中赵某的诉讼属于行政诉讼的受案范围是很明显的。

有一点必须指出的是，新司法解释出台后理论界和实务部门有不少人认为，它比行政诉讼法扩大了受案范围。笔者认为这种理解是不正确的，既有违法理，也与事实不符。相反，新司法解释只是纠正了原司法解释对具体行政行为的过于狭窄的理解，恢复了行政诉讼法对受案范围的规定。