“官邸制”待解难题

“探索实行官邸制”，这一表述出现在中国共产党十八届三中全会的公报中，成为规范并严格执行领导干部工作生活保障制度的一部分。这意味着官方有意酝酿官员住房制度的再次变革，而官邸制这个并不陌生的词汇，也给对反腐寄予高涨热情的公众再添希望。

改革开放之后，官员住房制度经历了福利分房的终结、房改房的过渡、住房货币化的分配，对官员住房，各项制度的限制与中央纪委的清查亦贯穿最近30余年，但几经变迁，领导干部住房违规、以权谋房的腐败现象依然时有发生，并不断寻找新的变身和隐秘出口。

对领导干部住房腐败的有效问责机制缺失、防止利益冲突和官员财产申报与公开制度的久拖不决等都是个中因素，也将左右官邸制的命运。 “探索实行”的可能方案

按照中央纪委的解读，官邸是为高级干部配置。这指向的是中共和国家机关及人民团体中副省、部级以上干部

2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）全文。《决定》称，健全改进作风常态化制度。规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房。探索实行官邸制。

在当前的反腐情势下，官邸制提法一出即引发热议。随后，中央纪委监察部网站解读文章称，官邸制是国际通用的高级官员住房制度。在借鉴国外经验基础上，结合中国国情，探索实行官邸制是领导干部住房改革的一项具体举措。为高级干部配置官邸，在其任职期间配偶及子女可以一起居住；一旦调离该岗位应及时腾退，由下一任高级干部居住。

与官邸制相配套的还有“周转房制度”，针对的是异地任（挂）职领导干部，为从异地交流任职且本地无住房的领导干部配置公有的、不得由个人买卖的周转房，离任时必须及时清退。

解读称，实行官邸制等制度，有利于防范、违规多占住房等现象，是通过深化改革逐步铲除滋生特权的土壤和条件的治本之策，需要在实践中不断深化和完善。近年来，一些地方和部门的领导干部在工作生活待遇上追求奢靡、享受特权，造成不良的社会影响，干部群众对此反映强烈。

随后，11月末的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》称，将修改完善领导干部住房、办公用房等方面的党内法规制度。

2013年初，中国行政体制改革研究会即设立了有关官邸制的研究课题。中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯领衔撰写了关于建立中国特色“官邸制”的建议稿，已于2013年7月上报中央。

汪玉凯称，官邸制的制度设计必须完善而具体，方案必须明确适用范围和资格条件、使用规章、退出规定、标准和建设资金、所有权等信息。

他建议，官邸制的适用对象不一定只与官员的行政级别挂钩，主要是从国家尊严、工作性质、工作需要、有利于廉洁的原则出发。

范围建议限定在：党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高法院院长、最高检察院检察长；省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长；市、县（含县级市）两级的书记、市长（县长）、人大主任、政协主席、法院院长和检察院检察长；异地交流的领导岗位，如组织部长、纪委书记等。

对其他党和国家领导人可实行公宅制，卸任后搬出，主要指那些不参加房改的正部级以上，但又不属于适用官邸制的党和国家领导人，主要包括除政治局常委以外的政治局委员、国家副主席、人大副委员长、国务院副总理、国务委员、全国政协副主席等。另外，要积极探索异地任职干部“官邸制”的改革路径。

官邸和公宅一律由国家统一建造、购买或租赁，并按照严格的制度配置设施和修缮，领导干部免费入住。汪玉凯建议，设立专门的“官邸”建设资金，引入社会力量建设，并对资金的支出情况进行严格审计，内部设施配置与维修由国家建立统一制度规范。

另外，必须明确对官邸的使用权限和退出机制，防止官员升迁后继续占有。

照此方案，适用人群不在少数。厦门大学人文学院教授谢泳对《财经》记者称，他不反对官邸制，但制度设计一定要顾及所依赖的基本制度和现实条件，“中国官员数量庞大是不争的事实”。

另一个重要问题是中国官员任期的稳定性。由于异地调动频繁，他认为，官邸制的适宜范围在正省级主要行政长官（书记、省长）以上才有可操作性，“但这又与制度的设计初衷产生距离，地方市长、县长及书记虽职级不高，也权力很大。如果实行官邸制，这个层面的官员涉及面广，很难设计出一个有操作性的方案来”。

按照中央纪委的解读，官邸是为高级干部配置。依据惯例，这指向的是中共和国家机关及人民团体中副省、部级以上干部。

湖南省纪委预防腐败室副主任陆群认为，在当下中国，实行官邸制有现实意义，实施范围不宜过大，重点是解决异地交流任职干部的住房问题——即配套“周转房”，这在适用官员数量上远超官邸。 官员住房的变革和走样

在制度层面，对各级领导干部尤其是异地交流干部的住房设计早已有之。只是实践起来出现各种变形和走样

官邸制并非完全陌生的制度。秦汉时即出现过“官舍”，中国目前虽没有官邸但有公房。

陆群介绍，官邸制虽没有正式实行，但早有类似实践。有些省级党政机关，出于安全考虑，在机关大院辟有住宅区，供省级领导居住；一些地方政府集中购置住房，用于解决外来交流干部的住宿问题；一些公有住房条件宽松的地方政府，腾出部分房屋给外来交流干部住宿；有的地方则在党委政府的招待所腾出部分客房，供外来干部住宿。这些实践中，住者往往只有使用权。

上述情形，与中国的住房改革和领导干部交流制度密不可分。

1994年出台的《关于深化城镇住房制度改革的决定》，拉开住房改革的大幕，提出将住房实物福利分配改为以按劳分配为主的货币工资分配方式、建立住房公积金制度。1998年，福利分房制度退出历史舞台。

在1998年前后，各地相继关于领导干部房改的政策，但各地购房补贴标准（建筑面积）不一，甚至同一级别在同地区亦有差别。如湖北省规定，厅（局）级干部每户130平方米，处级干部每户100平方米。吉林省的标准是正厅级150平方米、副厅级140平方米、处级（含副处级）110平方米、科级80平方米。山西的标准更高一些，正省级220平方米、副省级190平方米、县（处）级100平方米。

两年后，《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》《在京中央和国家机关职工住房面积核定及未达标、超标处理办法》出台，各职级领导干部的购房补贴标准是正副科级70平方米、副处级80平方米、正处级90平方米、正司局级120平方米、副部级190平方米、正部级220平方米等。

其时，各地及在京中央领导干部房改的思路是，领导干部可以成本价按照职级控制标准购买一套公有住房，超出的面积如不能分割的再另外确定价格，奉行“老房老办法，租买自愿；新房新制度，补贴购房”的原则，实现住房改革的过渡。

但伴随着领导干部交流任职的频繁化、制度化，官员住房又面临新问题。干部交流制度传统已久。1990年，中共中央颁布《关于实行党与国家机关领导干部交流制度的决定》，称有计划地对党政领导干部进行交流。1999年《党政领导干部交流工作暂行规定》，领导干部交流形成制度化。

面临交流的干部覆盖范围广泛。主要是县（市、区）以上党委、政府领导班子成员和部分职能部门的主要负责人。其中，新提拔担任各级纪检监察、审判、检察机关和组织、人事、公安、财政、审计等部门的主要负责人，一般要易地交流任职。现任县（市、区）以上党委和政府领导班子成员，在同一职位上任职满十年，必须交流。同一地区、同级党政领导班子和各级纪检监察、审判等职能部门任职满十年的，应有计划地交流。被交流干部的住房、子女上学成为推行该制度必须考虑的问题。

由此，“周转房”的概念随后出现，但亦标准不一、执行混乱。如2001年江苏有关省级党政机关厅局级干部的周转房标准是建筑面积一般不超过70平方米，但次年该省南通市对交流到县（市）党政机关的周转房标准规定为一般不超过90平方米-110平方米/套。

2003年，《建设部、中共中央组织部、财政部关于易地调动干部住房管理暂行规定》出台，为调动干部提供了住房选择方案：按照房改政策购买一地的公有住房，申请领取购房补贴可享受地区差额补贴；建立临时周转房制度，可从腾退的现有公房中筹集房源，也可购买经济适用住房，调动干部按一定标准交纳租金，确有困难的享受租金优惠，调离后应在六个月内腾退。

因此，在制度层面，对各级领导干部尤其是异地交流干部的住房设计早已有之。只是实践起来出现各种变形和走样。

“有部分干部，每到一个地方任职，都以没有固定住所为由，购买福利房或带福利性质的住房，带来不廉洁的问题。由于没有严格的制度，机关大院家属区的原有功能基本丧失，只进人不出人，领导退休去世后，其配偶子女仍不搬离，导致新来的干部只好住在宾馆或者党政机关不断新建住房等一系列问题。”陆群称。

汪玉凯在研究当前领导干部住房存在的问题后认为，部分领导干部存在超标分配住房、非法占有、违规集资建房、倒卖出租住房、低价购买住房等腐败问题，“有的官员连续换几个地方任职，便相应获得几处房产”。 住房违规屡禁不止

官员违规住房和腐败行为，并未在运动式的清理中匿迹，而是与时偕行在不同的阶段演化成新的形式

事实上，官员住房违规、以权谋房的现象并非住房改革后的产物，相关部门对官员住房腐败的围堵、清理贯穿于改革开放后30余年的市场化改革进程。

早在1980年，《关于党内政治生活若干准则》即明确，坚决克服一部分领导干部中为自己和家属谋求特殊待遇的恶劣倾向。禁止违反规定动用公款为领导人修建个人住宅。

次年，有关领导干部住房违规的情况出现在中央纪委的通报中。通报称，在相当多的地方，有少数党员干部，主要是县级和社队领导干部，利用职权，带头侵占土地，擅自动用公款，为自己和子女修建私房，必须坚决制止并要求各级纪委查处，刹住利用职权非法盖私房的不正之风。

很快，领导干部住房“不正之风”升级。1983年，中央纪委发出《必须坚决制止党员、干部在建房分房中的歪风——致全国党政机关、企业事业单位各级领导干部的公开信》，要求认真检查建房、分房中的不正之风。检查侧重于五类问题：利用职权，违反政策，侵占国家、集体的资金、材料，建造私房的；为少数领导干部兴建面积过太、标准过高的住房的；在住宅分配中搞特殊化，通过不正当途径和手段，为自己或亲友多要住房的；利用职权多占地、占耕地、占好地建私房的；在建房、分房中（包括征地、拆迁、建设、分配等环节中）行贿、受贿的。

当年，上海全市查出这五类问题者达2092人，给予党纪、政纪处分的176人，刑事处分的11人。

类似清查延续数年直至房改之后。1990年，时任中央纪委常委刘丽英称，违纪建私房成为当前腐败现象中的突出问题之一，“部分干部特别是县以下一些领导干部贪图享受、私欲膨胀，加之有关政策不配套、规章制度不完备等原因，党政干部在建私房过程中违法违纪现象仍较普遍，有些地方甚至愈演愈烈”。同年，中央纪委通报几起典型案件。

当时的清查方式更多依赖领导干部自查、申报住房，执行力有限。1997年1月召开的中央纪委第八次全体会议上提出要进一步解决领导干部在住房、建房、购房、装修住房等方面存在的严重问题，切实抓好住房方面个人申报、群众评议、组织核查处理、建立健全制度等环节，严肃处理这方面的违纪问题。

1997年是中共就官员住房违规问题在党内法规制度上着重发力的一年。当年《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》和《中国共产党纪律处分条例（试行）》，不准官员有违规公款装修、购买住房、超标准建房的行为，但作为党内法规，惩戒方式限于警告、撤销党内职务或。同年出台的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》还要求，领导干部应报告本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租私房和参加集资建房的情况。

房改制度实行后，为推动房改和反腐深入，干部住房违规、腐败现象的清理仍是各级政府和纪委的工作内容之一。1999年湖北省纪委《关于县（处）级以上领导干部严格执行住房制度改革有关政策规定的通知》中称，“对购买两套以上公有住房的，以侵占论处，一律予以没收。”

官员违规住房和腐败行为，并未在运动式的清理中匿迹，而是与时偕行在不同的阶段演化成新的形式。取消福利分房后，集资合作建房兴起。2006年，多部门联合《关于制止违规集资合作建房的通知》，严禁党政机关以任何名义、方式搞集资合作建房。

集资建房叫停后，又衍生出更加隐秘的形式。陆群称，如今住房违规一般是打“球”，如低价团购买房，价格可能远低于市场价。不一定是福利房，但难免享受了一些特殊的政策或补贴。还有一些领导干部利用职权和职务影响，以明显低于市场的价格购买商品房，涉嫌或利益输送。

对后者，2007年中央纪委《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，严格禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益，以明显低于市场的价格向请托人购买房屋。随后“两高”司法解释将此界定为收受贿赂。

如今，官员住房规定的执行问题依然是一大困扰。2007年，中央纪委向中共十七大作报告表示逐步完善并认真执行住房、医疗等方面的规定。五年之后的报告中，领导干部违规多占和买卖住房还是重点整治问题。 配套制度有待建立

实现官员房产信息的公开是制约官员住房腐败的最有效措施

陆群认为，执行不力的深层原因是现有制度存在严重漏洞。官员住房信息不公开，住房信息联网没有实现，使得对个人房产难以调查清楚。有的领导干部规避检查，利用没有开征遗产税、赠与税的空档，把房产堂而皇之地落在他人名下，也很难查清。

汪玉凯也认为实现官员房产信息的公开是制约官员住房腐败的最有效措施。

另外，领导干部住房腐败的一个因素是缺乏统一的监管，对干部违规超标占有或建造住房查处的规定缺乏具体的可操作性，且发现问题后也只予以清退收缴或重新配置，缺乏严格的惩治措施。

在汪玉凯看来，建立官邸和公宅制，首先要按照适用范围、对象等，明确现有房源，并对历史上形成的包括已离退休的党和国家领导干部的住房现状等进行详细统计和调查。“做好这些基础性工作，处理好多方关系，才能减少阻力。”特别是对曾异地交流的领导干部，对其住房情况认真清理限期清退，逾期不退的除按市场标准加收租金外，按有关规定交由纪检监察部门严肃处理。

不过，仅仅依托官邸制，难以实现制度设计初衷。梳理和分析30多年来官员住房违规屡禁不止的原因，探究此前机制失灵的缘由、疏漏之处，对比探索官邸制的意义，方能透析官邸制要解决的问题和待解难题。

陆群认为，官邸制并不能彻底解决官员多占住房和住房腐败，但能为解决问题创造条件。“此前，一些异地交流任职的干部以自己在当地没有住房为由，购买带福利性质的产权房，有了官邸制，这些理由就不成立了。”

其解决之道，是出台防止利益冲突和官员财产申报与公开的专门法律，把对官员的监督纳入法治轨道。首先是建立合理的公务员薪酬制度，使公务员依靠工资收入就能生活比较体面。

香港的经验或可供借鉴。目前，香港仅行政长官、政务司司长、财政司司长、律政司司长 、警务处长及香港终审法院首席法官会获编配官邸。以行政长官为例，其薪酬及服务条件中，即包括获政府提供官邸，并免缴一切费用，包括日常开支及聘用家务员的费用，离任后搬离。假如行政长官以其他地方做官邸，该官邸的日常开支会由政府支付。

香港官邸的费用须公开并经立法会监督。香港特区行政长官办公室在回复《财经》记者的采访中称，香港礼宾府的维修、保养及改善工程均由建筑署负责。建筑署会以审慎和保守原则制定财政预算，以预留拨款应付工程开支。如有需要，可向立法会额外申请拨款。有关工程开支的运用接受立法会监察。行政长官不享受其他房屋福利。

香港有较为完备的官员财产申报制度和官员问责制度。在2013年公开的利益申报中，现任行政长官梁振英和妻子共有七项物业。

汪玉凯研究了多个国家和地区的官邸制，发现都规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明，接受社会监督，并建立严格的纠错机制，防止官员利用特权谋取住房。

因此，汪玉凯认为，探索官邸制还有很多待解问题，首先必须建立有效的领导干部住房信息公开制度；建立领导干部住房申报制度及住房档案，加强动态管理；制定并向社会公开不同级别领导干部官邸或周转房的配置标准，并建立全国统一的“官邸制”监管制度。二是规范干部住房公开的适用范围，在干部住房状况定期检查登记制度的基础上，及时公开购置、建造、交易、租赁住房的实际状况及其资金来源等相关信息，保障公众知情权。

其次要建立严格的住房监察制度。明确违规超标占有或建造住房处罚的具体规定，畅通公众对住房腐败投诉举报机制，建立健全领导干部住房腐败问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、方法和责任追究等。“在对住房腐败的内涵、性质和形式准确界定的基础上，必须建立健全惩防并举的干部住房监管制度体系，多方联动才能真正起到监管的效果。” 汪玉凯说。

2013年岁末，国务院召开常务会议时提出建立不动产登记信息管理基础平台，推动建立不动产登记信息依法公开查询系统。这无疑能在一定程度上制约官员住房腐败，虽呼吁多年但进展有限，也使得官员财产利益申报公开制度“只闻楼梯响”。

这些待解难题，都将影响官邸制的实施。