从公平性角度谈我国城镇住房保障政策的演进

内容摘要：本文在研究我国传统住房保障政策和对比研究经济适用房、廉租房、限价房及公共租赁房制度的基础上，分析其存在的社会公平性问题。指出在政策覆盖面、保障对象和补贴方式等方面，公租房的公平性，由此笔者指出我国住房保障供给体系必将从传统的经济适用房、廉租房和限价房逐步演变为以公租房为主的格局。

关键词：住房保障 社会公平 经济适用房 公共租赁房

住房是公民得以生存的要件，有房住是公民的基本权益，因而住房问题具有“公平”与“保障”的特质。在我国，近十年来城市房价高涨，在上海、北京等大城市还产生了“蚁族”、“蜗居”、“胶囊公寓”、“集装箱房”等住房现象，这些现象引起社会极大的反思，人们对我国住房政策的实际效用产生置疑。从世界各国的经验来看，应保证“人人住有所居”，在这方面政府责无旁贷。因此，有必要从公平视角研究我国的住房保障政策，探究其中存在的公平性问题，并思考解决路径。

我国城镇住房保障政策的历史演进

我国住房制度改革从1978年开始，特别是1998年以来城镇住房制度改革进入深入发展、全面实施阶段，作为房改重要组成部分的住房保障政策伴随着房改政策的阶段性调整而发生变化。

（一）建立以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系

1998年7月，国务院颁布了在我国住房制度改革史上具有划时代意义的文件《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号文）。该文件以“稳步推进住房商品化社会化，逐步建立适应市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度”为指导思想，以“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场”为目标，彻底改变了以往的福利分房制度。从此，我国以住房为主的房地产市场开始形成并发展壮大，各级政府逐渐高度重视住房保障工作，1999-2002年年均经济适用房建设面积占住房总建设面积的20%左右，中低收入家庭住房状况得到一定程度的改善。

（二）商品房占市场主导地位且保障性住房比重下降

2000年以来，随着经营城市理念的传播，土地成为地方预算外财政收入的主要来源，地方政府利用划拨土地建设经济适用房的积极性逐年下降。2003年，国务院了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号文），提出房地产业是国民经济的支柱产业，要求调整住房供应结构，加快商品住房发展，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。由此，住房供应体系由23号文以经济适用房为主演变成以商品房为主，经济适用房被定性为保障性的政策性商品住房，同时提出应建立和完善廉租住房制度。

2003年以后，房地产市场高速发展，住房价格上涨过快、住房供应结构不合理、中低收入人群的住房问题难以解决等问题与矛盾日益凸显。从2004年开始，国务院多次对房地产市场进行供需双向调节，以图控制投资性购房，遏制投机性炒房，并加大对住房供应结构的调控力度，但收效甚微。2005-2008年间，经济适用房的建设面积占住房总建设面积的比例下降到5%左右，廉租房的建设量则更低，各收入阶层居民解决住房的主要途径只有商品房这一种选择。

（三）以民生为重并提升保障性住房比例

面对不断攀升的房价，2006年国务院了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，提出以招标方式确定开发建设单位，建设“限套型、限房价”的商品住房即限价房，限价房是专门针对中等收入或中等偏下收入群体的保障性住房。2007年，“十七大”指出注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民住有所居，特别要将解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责。各地分阶段、有步骤地加大对城市低保家庭住房困难户的保障力度，并在实践中不断探索创新住房保障制度。2010年6月，国家七部委了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，旨在重点解决城市中等偏下收入、新职工及外来务工人员等“夹心层”的住房问题。发展公共租赁住房，有利于完善住房供应体系，调整房地产市场供应结构，解决城市中等偏下收入家庭基本住房需求，引导城镇居民合理住房消费。

我国住房政策经过多年调整，目前已形成以住房公积金制度为基础，以廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁房为供应形式的分层住房保障体系，为解决城镇中低收入居民的住房问题发挥积极作用。

我国住房保障政策社会公平性反思

住房保障是全社会成员共享社会发展成果的体现，经济社会发展是全体人民共同劳动结果，各类社会成员都有权平等享受这一成果，获得基本的居住条件。但在现实中，着力于为中低收入家庭提供居所的住房保障政策却存在诸多有失公平的问题，导致实际保障效果欠佳。

（一）政策保障面公平性缺失

公积金制度自1991年就建立，但目前住房公积金政策覆盖面还只包括正规就业群体，自由职业人员、个体工商户等尚未纳入公积金缴存范围。在正规就业群体中，公积金账户至今仍未普遍建立，某些企业以种种借口逃避建立公积金账户。廉租房与经济适用房政策覆盖面也较低，1998年的房改政策旨在建立以经济适用房为主体的住房供应体系，但1998-2002年期间经济适用房建设量却不大，2003年18号文后，经济适用房建设量更小，而作为社会救济范畴的廉租房的保障面尚不足5‰，且这两项政策也只覆盖了城镇有户籍的居民，排斥了流动人口、农民工等住房困难群体。同时，不够条件住廉租房又买不起经适房和商品房的这类人群的住房保障问题目前也无明确的政策。

（二）政策保障对象偏离

住房保障政策本应体现对中低及低收入家庭的倾斜和支持，但执行过程中保障对象却发生了偏离，导致了不公平现象的发生。公积金政策中，住房公积金由个人和单位依照工资一定比例同时缴纳同样的份额，受制于单位经济效益和个人收入的差异，单位效益好的非低收入阶层受益较多，而真正需要保障的中低收入阶层却受益较少或被排斥在公积金的受益范围外。据调查，1998年以来约有16%的经济适用房卖给了中高收入者，出现了“一人多房”的现象，北京经济适用房用于自住的比例仅为51.34%，其余的被购房者用于出租，而经济适用房在实施过程中保障对象出现了异化（刘润秋、曾祥凤、于蕴芳，2011），此外，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合条件，享受的保障住房本应退出，但实际中这部分非政策对象群体却依然享受政策保障，造成住房福利固化。由于非政策目标群体占用了大量住房保障资源，使得其他群体无法获得政策支持，导致了对住房保障公平性原则的损害。

（三）贫富差距日益扩大

住房保障政策具有极强的福利性，本质是进行社会二次分配，在住房领域补贴中低收入者，有利于维护社会的公平与稳定。但实施过程中，政策的基本理念没有得到完全贯彻，还产生了一些反向的效果，进一步扩大了贫富差距。

作为一项住房保障政策，公积金缴存本应是“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，但在现行制度设计下，结果是收入越高受益越大，收入越低受益越小，造成“马太效应”，明显偏离了住房保障的初衷。从购买环节看，国家减免或优惠了经济适用房以及限价房的出让金或税费，这是政府对购买者的一种补贴，以一套60平米经适房价差30%为例，如按商品房1万元/平方米算，补贴量为18万元，如按2万元/平方米算，则补贴量高达36万元（陈伯庚，2011），实际享受的政府补贴比低收入户租住廉租房的补贴要多得多，导致收入较高者比收入较低者享受到更多的政府补贴的不公平现象产生。从使用环节来看，购房者除按规定提取公积金账户资金支付房款以外，还可以优惠利率得到贷款――即借用他人账户上的资金。比如，重庆市2010年住房公积金缴存职工为178.14万人，但当年仅1.6万职工享受到公积金贷款，事实上，购房者一般较非购房者更为富裕，结果却是低收入者帮助了高收入者，人为扩大了收入差距。中高收入者通过政策和管理漏洞购买经济适用房、租用廉租房，把保障房当成投资房，将其倒卖或出租获利，导致中高收入群体与中低收入群体的贫富差距进一步扩大。

当前公共租赁房制度公平性分析

虽然住房保障制度随着市场的变化不断进行调整，但与全面建设小康、构建和谐社会的目标相比，保障制度仍有待完善。随着公共租赁房的建设工作在一些城市的逐步开展，我国住房保障工作又进入新的历史阶段，与先前推行的经济适用房、廉租房、限价房政策及公积金制度相比，在社会公平性方面，公共租赁房有诸多优点。

（一）公共租赁房覆盖面更广

在住房保障政策的执行过程中，经济适用房者要么是买不起，要么轮不到，或者被某些不具有购房资格的人占有，廉租房只是满足最低收入群体的途径，如新职工及大学毕业生，一些从外地迁移到某城市工作群体的住房困难问题则需要新的渠道来解决。公租房由政府提供，没有户籍门槛，用低于市场价的价格为这部分人群提供居所，随着公租房供应量的增加，这部分群体的住房困难问题将逐步得到解决。以重庆市为例，重庆公租房项目计划布局在一二环线之间轻轨沿线或交通条件较好的21个大型聚居区中，3年开工建设4000万平方米公租房，住房覆盖面达30%-40%，逐步实现住房保障的全覆盖。

（二）公共租赁房补贴方式合理

公积金制度“补人头”，其目的是提高购房者的购房能力，但由于制度设计不合理，结果是马太效应：富者欲富，穷者欲穷。限价房、经济适用房“补砖头”，但享有更大居所的人，获得的税费减免却越多，购房者再次转卖获利更多。同样是“补砖头”的公租房制度，由政府主导修建，单套建筑面积以40平方米为主，经济适用能满足基本生活需求，避免经济适用房的过多补贴。公租房以租为主，可多次提供给符合条件的不同租赁户使用，也即为更多人提供住房补贴，提高保障的效益，避免传统保障制度住房福利固化现象的发生。

（三）公共租赁房能避免转让牟利

在现行制度下，经济适用房、限价房可上市转卖获利，经济适用房由于无法准确划分不同收入水平的住房需求群体，在准入监管机制不到位的情况下，一些具有特殊背景的购房者在买入后获取不合理的高额增值收益而影响和谐社会的建设。公租房的承租户不具有公租房的产权，住房的升值与否与承租户无关，所以公租房只能吸引真正有需求的人承租。重庆市政府设计了一个“公租房转让市场”，只在政府和承租户之间进行封闭交易，承租户在租住公租房5年后可申请购买，之后如果再要转卖，只能卖给政府，不能在商品房市场上交易，从而避免公租房被变相流通到市场，成为牟利的工具（朱楠，2011）。

结论

住房保障政策的目的是弥补市场配置资源的不足，解决中、低收入人群的住房问题，其保障性质决定了其必须保证公平性。相比于经济适用房、廉租房、限价房及公积金制度而言，公租房制度保障覆盖面更广、补贴更加合理，社会公平性更优，其必将成为我国住房保障体系的新主角，而经济适用房甚至限价房将逐渐退出历史舞台。这是由“居有其屋”向“住有所居”的转变，这种变化符合保障对象多而保障房源少的现实国情，有利于减少权力寻租，实现社会的公平与正义，构建“人人住有所居”的和谐社会。

参考文献：

1.刘润秋，曾祥凤，于蕴芳.经济适用房制度的存废之争及其路径选择[J].西南民族大学学报，2011（5）

2.陈伯庚.中国特色住房保障体系构思[J].上海房地，2011（1）

3.重庆住房公积金管理中心.2010年度重庆市住房公积金制度执行情况通告[EB/OL] . www.省略/content.asp?id=3264&sid=200，2011-4-25

4.朱楠.四环相扣的重庆公租房模式[N].上海证券报，2011-9-23