行政执法的自由裁量权

1、行政执法自由裁量权的分类

根据现行行政法律、法规的规定，可将自由裁量权归纳为以下几种：1.1选择处罚幅度的自由裁量权。行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》第40条规定了对“有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款”。这就需要行政执法人员行使自由裁量权，在法律规定的法定幅度内作出罚款数额的选择。1.2选择处罚种类的自由裁量权。行政机关或行政执法人员在行政处罚的种类上进行选择，行使自由裁量权。例如，《烟草专卖法实施条例》第60条规定了对“未在当地烟草专卖批发企业进货的”处罚是“没收违法所得，可处以进货总额百分之五以上百分之十以下的罚款”，也就是说，即可以单处没收违法所得，也可并处进货总额百分之五以上百分之十以下的罚款，这就需要行政执法人员行使自由裁量权作出选择。1.3选择作出具体行政行为时限的自由裁量权。有些行政法律法规对行政机关作出具体行政行为的时限没有规定，使得行政执法人员在作出具体行政行为的时限上有自由选择的余地。1.4选择案件性质认定的自由裁量权。行政机关或行政执法人员对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质认定的自由裁量权。例如，《烟草专卖法》第三十六条规定：“生产、销售没有注册商标的卷烟、雪茄烟、有包装的烟丝的，由工商行政管理部门责令停止生产、销售，并处罚款”；“生产、销售假冒他人注册商标的烟草制品的，由工商行政管理部门责令停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失，可以并处罚款”。而《烟草专卖法实施条例》第62条规定：“销售非法生产的烟草专卖品的，由烟草专卖行政主管部门责令停止销售，没收违法所得，处以违法销售总额百分之二十以上百分之五十以下的罚款，并将非法销售的烟草专卖品公开销毁。”这两部法律法规的规定，就为烟草专卖行政执法机关和执法人员在案件的定性上，得以行使自由裁量权。案件性质不同，行使处罚权的机关不同，作出的行政处罚也就不一样。1.5选择情节轻重认定的自由裁量权。一些行政法律法规中虽然分别规定了“情节较轻的”、“情节严重的”处罚，但是没有明确规定认定情节轻重的法定条件，或者虽然规定了认定情节轻重的法定条件，但又规定了“其他情节严重的”情况。这些情况无法定的认定条件，需要通过行使自由裁量权作出认定。1.6选择强制执行的自由裁量权。行政机关对具体的行政处罚决定是否需要强制执行和怎样强制执行行使自由裁量权。例如，《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。

2、行政执法自由裁量权的法律特征

2.1主体是行政执法人员。行政执法人员是自由裁量权的运用者，是行使行政执法自由裁量权的主体。2.2适用对象是特定的案件事实。行政执法自由裁量权都是针对特定的案件事实而行使的，没有特定的案件事实，就没有自由裁量。因而，自由裁量权不具有普遍约束力。2.3权力的相对性。任何自由裁量权都是相对的，它会受到一定因素的限制：一是合法性原则的限制。有法律规定时，必须在法律规定的范围内行使，没有法律规定或法律规定不完备时受立法精神、立法目的和公平正义等法律原则的限制；二是合理性原则的限制。行使自由裁量权不能随心所欲，必须符合相关法律的规定、符合客观规律、符合公平合理的标准。2.4价值取向性。行政执法自由裁量权的行使是一种法律行为，必须尊重人们的价值取向和人格尊严，必须坚持公平正义，以依法行政为标准，不得违公共利益和公序良俗。

3、行政执法自由裁量权存在的必要性

行政执法自由裁量权既区别于严格的法定主义，又不同于绝对的自由裁量主义。自由裁量权可以弥补法律规定的不全面性，增强法律的适用性。合法、合理地行使行政执法自由裁量权，对公平执法、人性化管理及构建公正的行政执法环境，都有深远意义，具有现实性和必要性。3.1有利于克服现行法律的缺陷。法律法规具有抽象性、概括性及不明确性等特点，不可能面面俱到，也不可能对任何个案都作出相应的规定，这也是法律法规的缺陷。所以，行政执法人员需要行使自由裁量权才能作出较为公正的裁决。3.2适应复杂的客观实际需要。我国地域辽阔，人口众多，政治经济文化发展很不平衡，情况纷繁复杂，加之行政执法活动涉及社会生活的诸多方面，客观上要求法律赋予行政执法人员自由裁量权。3.3实现行政执法公正的需要。由于我国法律体系中法律冲突还大量存在，行政执法人员需要依靠行使自由裁量权来实现公平正义。3.4提高行政执法裁决效率的要求。行政执法人员行使自由裁量权，能提高行政执法的效率，有利于防止行政执法人员在复杂问题面前束手无策，便于行政执法人员及时、公正地解决纠纷。

4、错误行使行政执法自由裁量权的具体表现

4.1不行使自由裁量权。行政执法人员拒绝行使自由裁量权而作出裁决：一是因法无明文规定而不行使；二是因法律法规仅有原则规定但无具体规定而拒绝行使。4.2不当行使自由裁量权。行政执法人员对法律精神、原则或法律规范的理解错误，或考虑的因素不当而行使自由裁量权不当：一是对法律精神、原则理解不当；二是对法律规范理解不当；三是法律规范有冲突时选择不当；四是适用程序不当。4.3错误行使自由裁量权。行政执法人员出于不正当目的故意错误行使自由裁量权，如徇私情、挟嫌报复、谋取不正当利益等。

5、行政执法自由裁量权滥用的危害

5.1导致行政执法人员违法执法。滥用行政执法自由裁量权，就会无视法律法规的规定，有法不依，随意处理案件，导致行政执法人员违法执法。5.2损害行政执法机关的形象。滥用行政执法自由裁量权，就会使公民、法人、其他组织认为行政执法没有标准可言，随心所欲，不是依法，而是依关系办案，失信于民。5.3严重影响行政执法的公正性。滥用行政执法自由裁量权，就会助长特权思想，甚至发生索贿、受贿现象，滋生腐败行为，严重影响行政执法的公正性。5.4危害社会秩序的稳定。滥用行政执法自由裁量权，致使案件处理的随意性很大，当事人怀疑、不信任执法机关，甚至产生对立情绪，不配合执法，不仅行政违法行为增多，还会使行政复议、行政诉讼案件大量上升，危害社会秩序的稳定。

6、正确行使自由裁量权，保证行政执法公平公正

行政执法人员享有自由裁量权，但不能无限制地自由行使。否则，就会损害公民、法人和其他组织甚至是国家的利益。因此，要正确地行使行政执法自由裁量权，以保证行政执法的公平公正。6.1以事实为依据。正确行使行政执法自由裁量权的基础是“以事实为依据”。查明案件事实，准确把握案情，是正确行使行政执法自由裁量权的依据和基础。6.2以法律为准绳。正确行使行政执法自由裁量权，必须以法律规定为前提，不能超出法律法规规定的范畴，不能违背法律原则任意行使，确保依法行政。6.3以公平公正为目标。正确行使行政执法自由裁量权，其最终目标是确保行政执法的公平公正。如果法律法规没有规定，行政执法人员就要遵循合理性原则，正确行使自由裁量权，来实现行政执法的公平公正。6.4以队伍建设为根本。加强行政执法队伍建设，提高行政执法水平，是目前规范行政执法的当务之急。必须全面加强行政执法人员的培训，保证行政执法人员正确行使自由裁量权。6.5以落实责任制为手段。落实行政执法责任制，实行错案追究制度，追究滥用行政执法自由裁量权者的责任，是正确行使行政执法自由裁量权的必要手段。6.6以强化监督为保障。建立并强化全方位的行政执法监督体系，是正确行使行政执法自由裁量权的有效保障。充分发挥党政监督、社团监督和公众监督的作用，促进行政执法自由裁量权行使的正确、公正、有序。（本文来自于《华章》杂志。《华章》杂志简介详见.）

作者：张铭暄 单位：内蒙古大学 公共管理学院