从政府职能转变的视角反思社区基本公共服务

摘 要：社区基本公共服务是民生服务的最后一公里，其质量直接关系社会稳定大局，我国当前主要是通过行政主导的服务模式确定基本公共服务的项目选择和运作方法。在政府职能转变的总要求下，公共服务职能势必将有所调整。一方面，公共服务项目的选择将被置于有限政府的框架中进行，以防政府职能的泛化;另一方面，公共服务的实现过程也将在政府职能转变的趋势中，通过恰适的制度设计，使市场、社会得以有效协同并实现共容性利益，以此完善服务型政府的构建。

关键词：社区基本公共服务;政府职能转变;有限政府;共容性利益

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）01-0003-06

公共服务是我国政府的一项核心职能，指城乡公共设施建设的供给、教科文卫体等公共事业的发展，以及为公众参与经济、政治、文化活动等提供的保障等;基本公共服务则是特指用于保障全体公民生存与发展基本需求的公共服务^[1]，或者被理解为公共服务的“最低纲领”^[2];而“社区基本公共服务”专指在政府引导和支持下、以公共利益为导向、以社区为基本单元、向全体居民（尤其是弱势群体）提供的基本公共产品或服务。服务型政府的宏观战略构想需要社区公共服务作依托，否则会出现“实事办虚”^{[3]（p.209）}。那么，目前社区公共服务实效如何？问题及其成因又如何？笔者于2014年夏在北京西城区做了实地调查，重点关注社区基本公共服务供需的弥合度、政府在基本公共服务供给中的经验、困境以及民众对服务项目的新期待或动态需求。

一、抽样选择

本次调查把北京西城区作为研究对象，是由于该区在社区服务方面具有突出的示范性。

西城区是党中央、全国人大、国务院、全国政协等党和国家首脑机关的办公所在地，又有近千家中央机构及所属事业单位，承载着国务院赋予的“四个服务”的职能定位^①，堪称全国的“首善之区”。因此，对该区的社区基本公共服务状况的调查就应有某种窗口意义，从而可以管窥我国目前社区基本公共服务的某些现状与问题。

调查方法主要包括问卷与访谈。其中问卷设计与样本抽取均基于2010年《北京市社区基本公共服务指导目录》，该目录含10大类60项180小项服务项目，被视为社区基本公共服务的标杆，涵盖居民就业、社保、救助、计生、文教体服务、流动人口、安全、环境美化、社区便利等项目。同时西城区开发有配套的“社区基本公共服务信息管理系统”，定期采集所辖15个街道、255个社区落实这些服务项目的实况信息。此次调查便参照该系统提供的最新数据（参见表1），兼顾不同层次选取了8个街道，即展览路、新街口、什刹海、牛街、天桥、广外、月坛、金融街。

表1 西城区各街道对180项社区基本

公共服务项目的完成情况

街道社区数量

（个）未完成项

目数（个）平均未完

成率（个）

牛街1028228.2

天桥811013.75

广外292097.2

金融街181186.56

西长安街13705.38

月坛261094.19

椿树7263.71

陶然亭8172.13

德胜23472.04

大栅栏9182

广内18351.94

白纸坊1870.39

什刹海2510.04

新街口2100

展览路2100

数据来源：北京西城区社工委社区基本公共服务信息管理系统，2014年6月。

至于社区的抽样，在8个街道再分别选取完成度较高与较低的社区各一个，于是有16个社区样本。而每个社区的问卷与访谈对象主要由社区居委会与服务站工作人员协助完成和组织召集社区活动的积极分子作为居民的代表，每社区组织20名居民，共发放320份问卷，实际回收320份，有效问卷319份。问卷的设计内容主要针对群众对基本公共服务工作的认知度、满意度及对基本公共服务的意见、建议和新预期或要求。访谈中主要采取“问题导向”的思路，与居民代表、街道、居委会干部和工作人员分别进行访谈，然后在现场录音基础上做后期梳理。

二、结果展示与评析

（一）问卷结果

1.受访者身份信息。受访者中男性比例占21%，女性比例占79%;在年龄结构上，56岁以上受访者人数占74.6%，31岁～55岁年龄段的受访者占22.9%，21岁～31岁年龄段的受访者人数极少;在户籍方面，94.0%的受访者具有北京西城区的户口，而3.4%的人是北京其他区县户口，只有2.6%的人是外地户口。这些数据显示，目前西城社区活动的主体为西城户籍的老年人（尤其是老年女性）。虽然在理论上公共服务不应该排他，但事实上西城区很多基本公共服务都存在不同程度的排他性。户籍管理仍然成为很多人在西城生活很久却不能充分享受基本公共服务的壁垒。譬如，人户分离现象十分严重。在新街口街道，户籍人口与非户籍人口已逼近对半，以至于某些服务对象或已搬往其他地方，而在该区生活的有些居民又不在服务之列，为基本公共服务的供给造成不便，客观上

产生了一些疏离感，不利于社区凝聚力的塑造。正因为这种人口结构，受访者学历一般不是很高（参见表2），此次调查的很多意见其实也就反映了这一特殊群体的利益所求。

表2 积极参与社区活动的受访者之学历状况

学历受访人数有效

百分比（%）累积百

分比（%）

小学185.65.6

初中11736.742.3

高中9730.472.7

大专5818.290.9

本科278.599.4

研究生20.6100

合计319100

数据来源：问卷调查所得。

2.问卷内容。在满意度方面，受访者对西城区基本公共服务的质量总体表示认同。55.80%的受访者对公共服务质量表示满意，43.57%的受访者基本满意，只有0.63%的受访者表示不满意。对社区公共服务设施的评价，36.05%的受访者满意，54.86%的受访者基本满意，仅不到一成的受访者不满意。在居民最为满意的社区公共服务项目中，社区的体育设施、文娱活动的支持或协助项目所占比重最大。相比之下，社区治安、社区环境美化、社区生活便利化服务、救助服务等项目显得满意度较低。90%的受访者希望政府所提供的公共服务数量再多些，服务内容跟居民需求更贴近些，而不要让某些政府服务“吃力不讨好”，另外一些服务需求又得不到满足。当被问到对未能满意的社区服务做何反应时，有40.4%的被访者选择向主管部门投诉，19.6%的被访者会考虑从家人、亲戚、朋友处寻求解决，19.1%的被访者认为没关系。关于社区服务体系及认同感的构建，82.7%的被访者认为通过社区组织友爱互助团体或者志愿者服务来构建;17.3%的被访者认为应通过政府统一整合各种资源向居民提供完善的社区服务的方式来构建。这说明居民希望通过自治团体来处理社区层面公共服务问题的意愿还是比较明显，而部分民众对政府服务的心理依赖也相当突出。关于社区基本公共服务的性质和设定依据，90.6%的受访者认为公共服务的意义就在于解决民众的实际问题。而关于社区基本公共服务项目和内容的制定，大部分认为应根据民众动态的需求来调整，比例占83.5%，说明大部分居民的想法还是倾向于实用主义，认为社区基本公共服务就是解决居民的现实问题，只有小部分人认同政府单方面决定服务项目的选择。

目前居民的社区参与度有待改进。除参与者身份比例失衡外，还存在组织上的发育不完善。比如，西城区的公共服务基本上是靠社区居委会/服务站来开展，而民众自发形成的团体仍然多停留在歌舞文体活动方面，带有公共服务性质的社会组织的培育和发展较为欠缺。

（二）访谈结果

访谈以问题为导向。各街道及社区情况各异，但也表现出以下共性问题。

1.社区工作的权责不太清晰。一般认为，社区居委会是基层居民的自治组织，而服务站是政府设在社区层面的服务平台。但由于体制原因，目前服务站工作过重，居委会也常常过于行政化。在社区人员理解中，居民需求若按供给主体划分包括三类：“找着主的”（即可明确供给主体的）需求、“找不着主的”（即难以确认供给主体的）需求，以及居民自发性的社交需求。

但凡找不着主的需求，居民常默认应由居委会兜底负责。而当工作全推诿给社工时，社工事务就显得格外琐碎与繁重，以至形成“权力置上、责任下沉、利益潜水”的基层现状。譬如，目前社区居委会承担着太多的开证明和盖章事务，甚至连夫妻关系、父子关系等这种本可通过其他证件证明的情况，也要社区盖章证明，而这些信息可能未必是社区工作者能掌握并予以证明的。此外，现在有很多机构，如法院、保险公司等，也在各自的业务程序中要求当事人到社区开具证明，而这些证明及盖章意味着社区工作者要承担责任，但这些个人信息客观上不是社区工作者所能全部知晓和能担保的，但若不办又会被办事人认为是“推诿”，甚至出现闹事的不良局面。

2.社区基本公共服务的很多成绩背后存在不容忽视的制度缺陷。比如，西城区的标志项目“一刻钟服务圈”（让居民在出家门步行一刻钟内得到生活所需的各种便利服务，诸如饮食、购物、银行、理发、邮局、家政等）这项民心工程固然离不开政府支持，但也更需市场与社会力量的介入，才能做实。若想让企业“入圈”，就应尊重市场行为的规律，在利益激励上予以适当的制度设计。否则，很可能由于难以调动起相关组织的参与积极性，导致“实事办虚”。例如，西城区鼓励驻区单位开放自身资源，向所在社区居民提供有关服务，如体育设施、食堂、停车场等。实施中这种好事却未必尽如人意。有单位因开放其篮球场反而由于场地安全责任而深陷民事赔偿案;也有单位因开放停车场而带来额外的管理负担和安全隐患。这些民生服务项目在现实中若单凭企业或社会力量发挥责任感或奉献精神而无可靠的制度相配套，就很难确保这些服务的可持续性，甚或流于形式引发信任危机。

3.社区基本公共服务供需方面的一些制度有较大的改进空间。要实现“利为民所谋”，必须注意“民”对利益的认知以及其实现利益的路径。尽管政府应该“好民之所好”，但“民之所好”乃至公共利益本身都是有张力的概念。不同的民众有着不同的需求或偏好[4]（pp.213-214）。比如，就访谈中屡被质疑的社区服务“延时制度”（即要求社区服务站的工作人员在每天下午6点下班之后再延长工作2个小时）而言，本来出台这个制度是为方便那些“朝九晚五”的居民，使其能够在此时间段来社区办事，应该是相当贴心的安排。然而，这项制度在实践中遭到程序上的质疑和情绪上的抵制，其主要原因表现为以下三个方面。第一，社区很多事务的办理还需要街道办事处乃至更高级政府的协同办理，但实践中社区的延时并没有辅之以上级政府的延时。这样，社区延时并不足以确保事情的有效办理，使得这项制度在增加人力和财力成本的情况下不能确保把事办好。第二，政府出台这一制度的过程更多带有一厢情愿的成分，即更多的是政府自己认为居民有延时服务的需求，而事实上据社工反映，晚上6点到8点这个时间段正是居民晚餐与休息的时间，居民的实际需求并不突出，经常是一月之内仅有一两个居民过来询问某些并不紧迫的事务，也有居民来服务站纯粹是晚饭后的消遣，让延时服务的成效大打折扣。第三，延时也增加了晚上单独值守的社工（特别是女性年轻社工）的安全隐患。可见，政府的一项好心制度却在访谈中备受指责，其症结恐怕就在于供需的错位以及对“民之所好”的把脉不够精准。与此相应，社区居民反映他们需要的是规范停车、走路畅通、社区安全、买菜便利乃至更为具体的公厕需求，而政府提供的服务多是在街边墙体上做豪华装修与美化，造成供需错位、“实事办虚”、“吃力不讨好”。当然，对“民之所好”也必须审慎辨别。一方面，居民希望周边单位可以开放场馆设施以增加居民的生活便利性和文娱品味;另一方面，希望将自己的小区封闭起来，严禁非本小区人员进入，理由是为安全考虑，殊不知，很多驻区单位不愿意开放自身资源，恰恰也是相同的原因。这种情况也比较集中地反映在西城户口的人与所谓的外来户之间的关系处理上。访谈中有居民反映，老人需要保姆照顾，希望政府干预保姆工资不要过高;同时也有居民认为外地人素质低，希望政府能够采取强制措施疏解外地人。殊不知，绝大部分保姆就是外地人，当这些外地人的生活成本加大后，怎么可能要求他们接受低工资呢？当保姆供不应求时，又怎么能违背市场规律呢？虽然说有困难找政府，但是政府的职能也并非无限，尤其是当政府面对具体的民众根据利益立场提出的迥异的服务需求时，切不可在这种模糊需求下模糊了政府的本位职能。

换言之，“民之所好”也可能显现人性的弱点。某些“民的需求”也可能流于偏狭。当政府实施“访民情、听民意、解民难”的时候就不能不慎重判别，以防将公共服务沦为部分人群非理性需求的产品，结果偏离公共产品属性，还让政府职能不自觉放大，造成越位。事实上，在政府职能转变的大环境下，政府职能需要重新寻找和确定其界限，而政府的公共服务职能同样也应受限制。尽管民愿、民需、民好是应充分尊重的，但也要纳入有限政府框架内，而不宜使政府职能过于泛化。即便是北京市基本公共服务的“180项目”，尽管其着眼于服务“最后一公里”问题，但事实上180项目的不少内容本身仍有待商榷，像“美容、理发、家政服务”等项目[5]（p.190），显然可以（事实上也已经）通过市场实现供给，未必要划入政府直接服务的范围。总之，公共服务固然是群众路线的现实反映，关系到党和政府的生命线，但在政府职能转变的大环境下，社会能做的依然要交给社会，市场能做的要交给市场。

三、关于改进路径的几点反思

（一）需求层面

人民的需求层次与内容具有无限延伸的可能，因而居民的服务需求倾向大于有限的供给能力。因而，基本公共服务的决定因素不仅仅是居民需求，还应考虑资源的供给能力以及政府服务职能的边界。倘若民需被过分放大，而客观上难以满足，问题就容易产生。为此就应特别注意服务项目的选择，适时做好宣传，明确服务的界限，便于居民对公共服务项目做理性预期。同时，居民的基本公共服务需求不是铁板一块，而是存在需求的张力。

比如，西城区太平湖集贸市场的撤与留问题，就因为居民住家与市场距离之不同而表现出很大矛盾。居民从自身利益出发，距离稍远的要求保留以图方便和经济;距离太近的则因为安全和环境考虑希望撤除。所以说，尽管基本公共服务在理论上应具有帕累托改进的性质，但事实上面临分散、多元的利益集合，政府的反应实际上还是取决于将哪些利益置于优先的地位，因而“很多公共决策其实也就成为某种特殊利益的体现”[6]（p.322）。因而，政府在试图回应居民需求时尤其要注意：在满足部分居民的需求时要尽量防止给其他居民造成过多成本，为此就需要充分弘扬社会主义核心价值观之民主精神，将不同声音聚在一起，在法治框架内通过公共选择进行协商与折衷[4]（pp.41-42，225），进而谋求整体改进的效果。

（二）供给层面

我国目前基本公共服务的供给主要依赖自上而下的行政体制。为此，要求服务目标指标化、明确化，而服务的质量通常也与上级规定的操作程序的明确性和配备资源的充裕性相关。然而由于上级对基层实际情况的把握方面存在哈耶克所说的知识问题[7]（pp.152-153），上级同样会因有限理性的约束而遭遇决策困境，即过于模糊可能会影响下级的执行效果;而过细也会造成机械性，使得信息不能充分流动，妨碍决策的科学性。另外，过于严格的官僚制体系会造成较为冷漠的社会参与，为此政府不宜用大包大揽的方式来管理社会事务^[8]。换言之，政府要基于职能转变的要求进一步厘清政府与社会、政府与市场的关系，在法治政府和有限政府的框架内提供公共服务。

（三）公共服务供给模式的创新案例：以养老服务的PPP路径为例

西城区政府向来都重视老龄工作：在组织保障方面，设立了老龄工作委员会，41个委办局、各街道办事处为成员单位;在经费保障方面，老龄事业经费已纳入财政预算，建立了稳定的经费保障机制，2011年～2013年累计安排各项养老惠老相关经费25302万元。即便如此，养老服务仍远赶不上需求。据2013年民政事业统计，目前全区拥有老年人口33.6万人，占总人口的23.9%，预计到2015年将达到25%。而西城区各种养老机构的总床位数只有2277张，全区每百名老年人拥有床位数0.63张。即便政府已经决定再投资4亿元，建设养老综合服务中心，其容量也不过300张床位左右，不啻为杯水车薪。这些矛盾在提醒我们，政府在提供这种基本公共服务时同样可能失灵。所以，政府在基本公共服务方面注定不可无限包揽，而要充分考虑到非政府组织的行为空间，发挥各自优势。

西城区已开启此类尝试，红枫盈社区服务有限公司就是一个例子。通过政府提供场地、企业负责经营的方式，该服务公司已开发多种服务项目。尽管企业在责权利的明确度以及税费减免方面仍有要求，但总体上运作良好，赢得了一定的市场。在PPP模式下，企业家精神得以充分施展和应用。尤其是在企业家眼里，服务受众――老年人――不纯粹是弱势群体，而是融技术、经验和闲暇于一体的强者群体。企业通过对这种特殊人力资源的挖掘（比如请老年人举办类似人生心灵鸡汤的培训，邀请作为“过来人”的老人现身说法，将多年来积攒的生活和工作经验以及社区参与意识跟中青年分享），老年人可以收获宝贵的成就感、满足社交需求并得到经济利益。可见，“老人是宝”的古训在养老服务市场化中体现出了更多的内涵。在此过程中，互利互爱将成为突出特征，势必也有利于社会主义核心价值观的落实。

（四）制度在基本公共服务供需平衡中的作用

社会、市场可较好地提供某些公共服务，而政府在这种互动关系中更重要的角色体现在维护良好的秩序。用设计优良的制度为社会运作和市场机制保驾护航，这或许是最能考验执政能力也最能体现为民服务的情怀。制度对于经济发展的重要性，诺斯等学者已有令人信服的论证;而制度对公共服务的功用同样应当重视。新制度主义认为，如果忽略人性趋利的现实，美好的畅想很可能将难以落实。有鉴于此，不仅要对服务的受众予以惠利，还要对服务的供给者予以激励，毕竟服务商不乐意赔本参与，驻区单位通常也不愿承担额外成本开放其资源，即便是社工若待遇长期偏低也必然会影响其服务的态度和质量。简言之，为有效应对科斯意义上的“真实世界”的服务需求，就要政府实事求是地做出制度安排并加以维护。访谈中，不少西城区居民对几年前政府出资的“煤改电”项目称赞有加，不过在程序上也反映出应引起重视的问题，因为“煤改电”项目的缘起被归结为某位区领导的一次实地调研。换言之，有决策权的行政领导成了服务项目选择的关键变量。试想若这位领导不来视察，是不是这个问题就会有不同的结果呢？这样的解决路径是否会形成某种“清官”情结或惯例，以至于形成路径依赖呢？这种担心在访谈中得到许多印证。不少社区居民在反映老旧小区维护问题时，都寄希望于以便向“清官”直接反映，或希望大领导来视察以便领导现场拍板式地解决问题。这种求解心理，固然映衬出服务供需中由于“官僚制带来的延误”[9]（p.130），同时也昭示我们法治政府的紧迫性，无论如何，法治社会中传统的“清官”情结所指向的或许是决策程序中的某种制度缺陷。

四、结 论

综上，在政府职能转变的总要求下，单纯依靠行政体制和手段来选择和推行基本公共服务的模式，将因内涵的机械性而影响到服务供需平衡的动态实现，进而影响服务受众的满意度，为此便有必要通过恰适的制度安排提高公民参与度，并鼓励市场和社会力量在公共服务供给中发挥更大作用。鉴于目前社区基本公共服务现状中的慈善化倾向，尤其要注意将服务型政府的诉求与有限政府和法治政府的打造协调起来，毕竟政府的基本公共服务职能也应当是有限的。假如对所有民众呼声都做出“全响应”，恐怕会导致政府职能的模糊化，甚至超出实际能力以及应有的限制，结果跟政府职能转变的诉求相背离。十八届四中全会强调“法治政府”的建设，也就意味着政府的行政行为要严格置于制度的框架内，包括基本公共服务内容和实现路径的选择也就尤其需要审慎。阿玛蒂亚・森反对将服务对象预设为单纯的接受者，而主张个人在自我服务、相互服务中的主体角色[9]（pp.7-8;131;276）。应该说，政府失灵不仅在经济发展领域存在，也同样可能出现在公共服务领域。鉴于此，政府通过制度创新，在有限政府的框架下有效发挥社会和市场在公共服务中的供给能力从而实现共容性利益，应是一种可行的路径。而这种制度设计的质量和效果或许更能检验政府的公共服务水平。

注释：

①即为中央、党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务。参见国函〔2005〕2号.国务院关于北京城市总体规划的批复http：///zhengce/content/2008-03/28/content_5625.htm。

参考文献：

[1]陶勇.县级政府提供基本公共服务的困境[J]. 公共经济与政策研究， 2014，（上）.

[2]张智新，张国山，蔡秀云. 北京主体功能区基本公共服务均等化现状分析[J]. 中国会议，2009，（11）.

[3]李瑞环. 学哲学用哲学[M]. 北京：中国人民大学出版社，2005.

[4]James Buchanan， Gordon Tullock. The Calculus of Consent[M]. Indianapolis： Liberty Fund， 1962.

[5]中共北京市委社会工作委员会，北京市社会建设工作办公室. 北京市社会建设政策文件汇编（2008-2013）[Z]. 北京：内部发行，2013.

[6][美]斯格特. 组织理论：理性、自然和开放系统[M]. 黄洋，等.北京：华夏出版社，2001.

[7]Israel Kirzner. The Meaning of Market Process[M]. Oxford： Routledge Press，1996.

[8]毛寿龙. 以政府领导力推动社区居民自治主体领导力的发挥[DB/OL].http：///news/show.asp？id=2140，2014-07-08.

[9][印度]阿玛蒂亚・森. 以自由看待发展[M]. 任赜，于真.北京：中国人民大学出版社，2012.