分歧与共识:收入分配改革方案难在哪?

在“分蛋糕”的实践层面，“帕累托改进”的方法几乎穷尽，剩下的都是利益纠缠的“零和博弈”。

11月20日，甘肃审议通过《城镇居民可支配收入倍增计划（2012～2016年）》。这是十后，第一个出台“收入倍增计划”的省份。

较之于甘肃，大多数省份还在静静等待。

“收入倍增计划与收入分配改革方案是相关联的，收入分配改革方案不出来，倍增计划没法出。我们现在就在等国家的政策。”中部某省发改委一位处长表示。

自2004年，国家启动收入分配改革方案制定工作以来，“等待”成为一种常态。好在，按照既定“时间表”，2012年12月方案“破壳”之时，将是诸多分歧与争议尘埃落定之日。

一个方案，走了8年时间，还未抵达公众面前。它究竟难在哪里？

为何改：

工具理性与价值理性

“文件发端于2004年，2007年至2009年间前后举行了6次征求意见讨论会。在2010年初和2011年12月，国家发改委曾两次将方案上报国务院，但均未获通过”，国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇说。

《决策》杂志采访的多位专家，都曾参加过意见讨论会，但是一旦与记者谈及方案内容，大家都慎之又慎。

尽管参加过两次意见讨论，北师大中国收入分配研究院执行院长李实称：“方案一直在不断修改当中，最终会有哪些具体内容，我们也不知道。”

小范围征求意见，在文来会往中暂停、重启、上报、修改。在此期间，尽管媒体时有爆出所谓方案内容，但也从未获得过官方证实。

如此一来，方案神秘面纱的背后，只有几个时间节点是清晰可见的。

2004年，制定收入分配改革方案的动议初衷，究竟缘于何因？

国务院发展研究中心宏观部第一研究室主任陈昌盛分析认为，那时改革的切入点是要更好地平衡投资与消费的关系，是从宏观的国民收入分配格局调整来考虑的。

“2002、2003年随着重化工业启动之后，投资偏高的情况比较明显，消费往下降的趋势较大”，陈昌盛说，“还有另一个原因，2004年在统计口径上有一个调整，以前个体工商户收入统计在劳动者报酬里面的，后来调整到企业盈余里面了，这样劳动报酬占比从数字上来看，更加不好看了。”

据陈昌盛的观察，2004年前后社会上对收入差距的讨论，以及对收入分配不公的民意反弹，远没有现在强烈。

由此，收入分配改革的初始动因，具有一种典型的工具理性色彩，改革的动力更多是至上而下，其本质体现为一种服务于经济发展的改革。

2003年，中国基尼系数为0.39，而这一数字到2008年已经达到0.47，大大超过国际警戒线，一些信号催促中国必须加快收入分配改革的步伐。

从劳动者报酬占比来看，在收入法核算的GDP中，初次分配中的劳动者报酬占比从2003年49.6%，持续下降到2007年的39.7%；

从城乡收入差距来看，城镇居民和农村居民收入比，从2003年的3.21持续上升到2007年的3.33；

从行业差距来看，建材、机械、化工、纺织等市场竞争充分的行业利润占比均有不同程度下降，但是，金融业、冶金业、交通运输等国有经济占比较高或存在垄断行业的利润占比则一路走高；

从地区收入差距来看，2009年，东部地区的人均GDP达到4.08万元，西部只有1.83万元；东部地区的城镇居民人均可支配收入是2.1万元，西部只有1.42万元。

与此同时，收入分配不公的现象越来越引起人们关注。根据国民经济研究所副所长王小鲁主持的一项抽样调查研究表明，2008年全国存在9.3万亿元隐性收入，以及5.4万亿元灰色收入，比2005年增加了一倍。

收入分配秩序混乱和不公，直接诱发的社会问题越来越多，以上访为例，杨宜勇认为，“无论是征地还是拆迁，都是与收入分配相关的”。

2009年之后，金融危机的发生从一定程度上，给收入分配改革带来更大挑战。

经济发展速度放缓，可供分配的蛋糕减少，社会分配中的矛盾显得比以往任何时候都更加突出、更加尖锐；而金融危机导致社会群体之间利益冲突加剧，亟需在缩小收入差距、平衡利益关系上拿出硬措施。这些命题，倒逼收入分配改革需要全新的视角。

以当下人们最关心的国企高管工资过高为例。在2001年以前，大多数国企高管的薪酬偏低，此后，相关政策鼓励让国企高管获得与其管理要素相应的回报，提出逐步提高国企高管薪酬。直到2006年之后，才出现“天价薪酬”现象。因此，2009年多部委下文规范央企高管薪酬管理，就不能忽略金融危机的背景。

“近几年，收入分配问题如此热，其实老百姓并不关心经济和消费是否可持续，或者宏观经济结构是否合理，他们关心的是他们看到的社会不公问题，老百姓对分蛋糕的情绪很高。”陈昌盛说。

杨宜勇在接受《决策》采访时分析说，收入分配改革的目标只有一个，那就是在促进社会财富增长的同时，逐渐缩小收入差距，实现共同富裕。“改革的目的是很崇高的，我们要避免将其庸俗化、工具化。现在经济形势不好，就说要进行收入分配改革，难道经济形势好了就不要改革了吗？”

诚然，从工具理性走向价值理性，从经济视角走向社会视角，从自上而下的动力变成自下而上的动力，收入分配改革方案制定这8年路，方向在不断的调整和修正之中。

改什么：

收入差距与分配不公

从上世纪80年代后期就开始研究收入分配问题的李实，在最近一次媒体访谈中的一段话给记者留下深刻印象。

当记者问：从研究者的角度来看，您的关注点发生了哪些变化？

他的回答是：“早期阶段，关注更多的是收入差距扩大的过程，因为当时大家议论比较多的是不同地区、不同人群、不同所有制、不同行业之间的收入差距扩大。而现在关注比较多的是收入分配不公的问题，关注如何能建立起比较合理、公平的收入分配秩序”。

一个学者的视角转变，也折射出一个国家收入分配改革理念和实践的转变。如果对重大的决策脉络进行梳理，一个清晰的改革走向立刻浮现出来。

1987年10月党的十三大，在分配问题上第一次提出了实行以按劳分配为主体、其他分配方式为补充的分配制度；党的十四大，提出了建设社会主义市场经济体制；十四届三中全会在分配政策上有两大突破，第一次提出了“多种分配方式并存的制度”，第一次提出了“效率优先，兼顾公平”。

陈昌盛认为，就经济发展而言，“效率优先，兼顾公平”所形成的激励机制无疑是高效的，充分调动了人的积极性，这期间，国民经济保持持续快速的增长。这一分配原则对收入分配所产生的影响体现在两个方面，“一是居民收入差距扩大的速度在加快，这在城乡间、行业间、地区间、城镇内部都明显存在；二是劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的格局逐渐形成，但存在扭曲”。

2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》颁布，强调收入分配“更加注重社会公平”，并将“完善收入分配制度、规范收入分配秩序”作为保障社会公平正义制度建设的重要内容。

十七大报告中，对效率与公平的关系做了全新注解，要求“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平”；十二五规划中进一步提出了“两个同步”；而刚刚闭幕的十，提出“调整国民收入分配格局，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进”。“倍增计划”和“两个同步”、“两个提高”构成了一个体系，为收入分配改革提供了路径支持。

在这样一个分配改革的大格局之中，从实践层面看，改革遵循着从易到难，点上突破的策略。提低、扩中、调高的一脉思路，尽管还有巨大改革空间，但已做了一些具体改革尝试。

在“提低”领域，具有“帕累托改进”意义上的改革措施，都已经付诸实施，例如取消农业税，提高农产品价格，提高最低工资水平，提高低收入群体特别是农村居民的保障标准，等等。

杨宜勇指出：“政府努力减少不幸是容易的，指望政府创造幸福是困难的”。

即使在“提低”方面，一旦牵涉到更多利益相关方，改革剑指所向立刻遇到肯綮之处。仅以提高最低工资为例，多省颁布的工资指导线普遍遇到“指导之后的执行尴尬”。

对同行业的企业来讲，如果提高工人最低工资，那么意味着成本上升，在行业内的竞争力减弱；对于地方政府来说，如果当地劳动力价格走高，同样意味着在招商引资方面丧失优势。

在“分蛋糕”的实践层面，“帕累托改进”的方法几乎穷尽，剩下的都是利益纠缠的“零和博弈”。

以近年来鲜有作为的“调高”为例，垄断行业的工资尽管饱受诟病，但是究竟如何界定“垄断”，也未达成共识。杨宜勇坦言，“现在很多央企不认为自己是垄断的，他们认为自己97%的业务都是开放的，只有3%是垄断的。所以，在这一点上形成共识比较难。”

在李实看来，“提低、扩中、调高”只是一种比较通俗的说法，是从缩小收入差距的角度来考虑问题的，“从解决收入分配不公的角度来说，更多要考虑的应该是建设更加合理、更加有序的分配制度，同时消除灰色收入、不合理收入、非法收入。”他说。

调收入差距易，调分配不公难。因为前者是注重调结果，而后者则需兼顾调起点和过程。围绕着改革技术，又一分歧摆在面前，那就是改革重点应放在一次分配呢，还是二次分配？

怎么改：

一次分配与二次分配

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南，曾将有关如何“分蛋糕”的认识分歧归纳为三类。

“第一类是已达成或基本达成共识的，第二类是经过讨论可望达成共识的，第三类是难以达成共识的”，一次分配与二次分配之争就被苏海南归为“可望达成共识的”。

按照经济学理论，在一般市场经济条件下，一次分配是按照生产要素市场价格决定的，政府一般不进行干预。一次分配是市场调节下的分配，一次分配不足，要靠二次分配来补。但根据部分区域的调查显示，一次分配后城市和乡村的收入差距是2.9：1，二次分配后达到3.4：1。在城乡二元结构下，二次分配反而扩大了城乡收入差距。

“你看城市里现在一般都能做到公费医疗，而农民合作医疗就做不到；教育资源城市里又好又多，农村相对就少。所以二次分配当前解决不了社会收入差别的问题，甚至存在扩大社会收入差别的现象。于是就形成了当前中国出现的一些问题，如社会阶层凝固化，职业变成父子相承”。经济学家厉以宁旗帜鲜明地指出，解决收入差距当然要靠二次分配。

但是曾担任国家体改委收入分配和社会保障司司长，多次参与国家发改委、全国人大财经委等方面组织的收入分配改革讨论的宋晓梧则认为，如果不以初次分配为重点，如果对“两个提高”没有硬措施，仅仅依靠二次分配来调节收入差距，不会取得什么好的效果。

关于改革重点的认识分歧，从一定程度上，也是方案久拖不决的原因之一。2010年上半年开始，全国人大财经委、民盟中央和全国工商联先后召开有关收入分配改革的研讨会，并都拿出了具体的改革方案分别上报。其中有一个细节值得关注。

一位民盟中央调研组成员向媒体透露，在调研组回京后不久，其成员开始提交各自建议汇总时，重点已经被要求从一次分配转向二次分配领域。“这是一次很大的变动，仅在初次分配领域做文章，并未触及实质，也不能解决问题。”

上述几方分别拿出的方案中涉及改革建议的重点内容，不约而同地集中在财税改革、转移支付、改革垄断行业收入格局、社会保障等二次分配领域。方案制定均是以二次分配为突破口，在初次分配中辅以行政干预的思路。

那么，正由国家发改委具体负责，财政部、人社部、国资委等多个部委参与制订的《方案》，是否最终也是以二次分配为操作重点，各方见仁见智。

或许，十关于收入分配改革的指导性原则，能够给方案的制定提供一个更为清晰的思路。

杨宜勇分析指出，十提出，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”这说明初次分配改革和再分配改革同等重要，分配条件的改革与分配过程的改革同等重要。

据相关人士透露，目前的《方案》共涉及十大问题，主要包括居民收入在国民收入分配中的比重、工资正常增长和最低工资标准、国有资本经营预算与收益分享制度、公共资源出让收益的全民共享机制、高收入者的税收调节、国有企业金融机构高管人员薪酬管理以及公务员津贴补贴和事业单位绩效工资等。

或许，一次分配与二次分配孰轻孰重，已经不是问题的关键所在。

“改革reform就是再（re）+塑形（form）。收入分配改革必须改变和改善社会收入分配结构，简单的收入翻番也不能叫做收入分配改革；收入分配结果的公平与起点的公平和过程的公平同等重要。”

“收入分配改革没有最好，只有更好”，杨宜勇说。