国库现金管理与货币政策协调发展探索

摘要：近年来，国库现金管理对宏观经济等方面的影响成为人们关注的焦点。从货币政策视角，在探讨宏观经济背景下国库现金管理目标、成本与收益基础上，结合国库现金管理的国际管理模式，提出了国库现金管理的路径选择，为更有效地开展国库现金管理提供借鉴。

关键词：国库现金管理 货币政策 协调

中图分类号：F821.0 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）26－0094－02

国库现金管理是连接财政政策与货币政策直接有效的结合，通过国库现金管理运作，不但能够扩大中央银行货币政策调控范围，而且可以进一步改进财政部与中央银行在货币市场运行方面的协调与沟通，提高货币政策调控的完整性和有效性。开展地方国库现金管理后，会进一步增加中央银行可调控的基础货币流量，扩大调控范围，增强实施宏观调控的能力和灵活性。长期看，地方国库现金管理在中央银行宏观调控中的作用会越来越大，必将成为其不可或缺的重要组成部分。因此，国库现金管理不仅仅是现金管理，而应将其置于宏观调控体系中进行研究和分析。本文从货币政策视角，在探讨宏观经济背景下国库现金管理目标、成本与收益基础上，结合国库现金管理的国际管理模式，提出了国库现金管理的路径选择。

一、国库现金管理目标、成本与收益理论分析

（一）国库现金管理的目标确定

单纯的国库现金管理目标主要包括三个方面：一是保持适当有效控制政府预算收支，确保政府在到期支付时履行职责；二是高效管理政府短期现金流，实现国库现金流入流出在时间上的匹配；三是在保障国库能及时满足需要的同时，尽量缩小国库闲置现金余额，以节约成本和降低风险。如果将国库现金管理置于宏观调控体系中或者说与货币政策相联系，国库现金管理的目标就必须服从中央银行的货币政策目标。因此，国库现金管理的目标应在以上三个目标基础上增加如下目标：在符合财政政策和货币政策目标下实现国库现金余额最小化和投资收益最大化。

（二）不同宏观经济背景下成本与收益理论分析

1.通货膨胀及其预期背景下的国库现金管理的成本、收益分析

在通货膨胀及其预期背景下，中央银行会采取提高利率和存款准备金率、卖出有价证券等手段回收基础货币，降低货币流动性。由于通货膨胀往往发生在经济繁荣时期，此时税收大幅增长，国库现金充裕，为实现国库现金的保值增值，国库现金管理操作通常是国债回购、商业银行定期存款等业务。对于中央财政国库现金管理而言，现金管理收益是建立在加大中央银行调控成本基础之上的。《中国人民银行法》规定，中央银行的净利润全额上缴中央财政，亏损由中央财政拨款弥补，因此，中央财政与中央银行是利益共同体。考虑抵消因素，中央财政国库现金管理操作总体收益很可能是负值。以2007年7月10日为时点进行比较：中央财政存放商业银行定期存款100亿元，期限1年，年利率3.06％，到期可获得净收益3.06亿元；为对冲基础货币投放，中央银行须在公开市场上发行1年期央行票据100亿元，以当日发行的2007年71期央行票据利率3.0928%计算，到期成本3.0928亿元。两项业务收益、成本抵消后，总体净亏损0.0328亿元。对于地方财政国库现金管理而言，由于地方财政与中央银行不属于利益共同体，无法进行抵消。从某种意义上讲，放开地方财政的国库现金管理权限意味着中央财政通过市场机制还利于地方财政。

2.通货紧缩及其预期背景下的国库现金管理的成本、收益分析

在货币紧缩及其预期背景下，中央银行会采取降低利率和存款准备金率、买入有价证券等手段投放基础货币，增强货币流动性。由于通货紧缩往往伴随着经济衰退，税收增长缓慢，此时国库现金头寸紧张，为实现国库现金管理目标，中央财政通常采取发行国债等手段。同样，中央银行的收益与中央财政的成本也具有抵消关系，不过中央财政发行国债往往是弥补财政不足或为实施积极财政政策筹集资金，属被动操作，不能用单纯的成本、收益对比眼光看待。受区域经济发展、土地政策等因素影响，某些地方国库现金会出现一定的富余，地方财政可开展买入国债、商业银行定期存款等国库现金管理操作业务。此时，地方财政的国库现金管理操作与中央银行货币政策操作具有同向性，对中央银行的货币政策具有助推作用，地方国库现金管理不仅会带来收益，同时也会提高社会资金使用效益。

二、国库现金管理的国际管理模式

（一）美国的国库现金管理

美国国库现金管理由财政部的财政业务办公室负责，财政业务办公室由财政部长助理、财政管理业务局和债务管理局组成。财政管理业务局主要负责财政收支业务的基本运行，包括账户管理、收入收缴、支出支付、国库现金余额投资、政府会计核算等，负责对国库现金的控制、保管和投资。债务管理局主要负责发行国债和国库券，进行财政融资。在国库现金管理中，财政部与中央银行以委托关系为基础进行合作，即中央银行受财政部委托办理国库现金管理业务，财政部负责国债和国库券的发行政策和操作，包括国债和国库券的规模、期限、利率、发行时机以及债券市场的监控管理等政策，还包括国库券和国债的发行操作。中央银行主要是通过公开市场操作在二级市场买卖国库券实施货币政策。

美国联邦财政国库现金管理的目标是在央行国库通用账户中的资金余额保持在50亿美元左右，当税收流量大且变动时，以70亿美元左右为目标。国库现金融资除税收和发行中长期国债外，主要是发行国库券，当国库现金出现临时性短缺时，还会通过发行国库现金国库券融资。国库现金投资主要工具是将国库通用账户多出目标余额的现金保存在商业银行，获得利息以降低财政筹资成本。需要指出的是，国库现金管理的投融资活动皆以市场机制为基础。

（二）英国的国库现金管理

英国国库现金管理主要由财政部的政府财务管理局和债务管理办公室负责。政府财务管理局负责整个政府国库账户体系、财政收入收缴和支出支付、政府部门和上下级政府间的资金借贷管理、政府财务会计核算及其报告的管理。债务管理办公室主要负责政府债务管理和国库现金的市场投融资运作，包括发行和兑付中长期国债，促进国债市场发展，发行短期国债，在货币市场进行借贷等。

英国国库现金投融资管理的目标是使合并基金账户保持一个2亿英镑的最低现金余额。国库现金余额投资主要是在货币市场借出现金，很像一个大公司的财务活动。同时，由于设置了国家借贷账户，财政部还在此账户下对一些用款部门和地方政府进行周转借款，建立了政府内部的财务管理机制，有利于完善政府内部财务管理。

（三）澳大利亚的国库现金管理

澳大利亚联邦政府国库现金管理由联邦财政部和金融管理办公室负责。财政部的财政管理司负责财政收支业务的基本运行，包括财政部银行账户设置及管理，收入收缴、支出支付、财政财务报告、国库现金流的预测与控制等。金融管理办公室主要负责国债发行管理和国库现金结余投资。由于财政盈余、债务融资的比重比较低，澳大利亚国库现金管理的重点是预测和控制国库现金流量，并将国库现金盈余进行投资。

澳大利亚国库现金管理的目标是保持合并基金账户的余额在15亿澳元以下，并使现金流的波动尽可能小。根据现金流量的预测，将多余的现金进行投资，投资方式为在中央银行进行定期存款。

三、国库现金管理路径选择

在现行中央银行法律框架内，国库现金管理尤其是中央国库现金管理必须考虑宏观经济环境，避免与货币政策形成逆向操作，否则，国库现金管理会变成实质上的“交易游戏”；地方国库现金管理应在完善管理制度和操作机制的基础上谨慎操作。

（一）通货膨胀及其预期背景下的国库现金管理

在通货膨胀及其预期背景下，为减少基础货币投放，降低通货膨胀水平，中央财政国库现金管理应避免国债回购、商业银行定期存款等业务；相反，在财政部与中国人民银行协调一致的基础上，中央财政可发挥国债“金边债券”优势，增加国债的发行频度与额度，直接回收流通中现金，削弱市场购买力。地方财政与中央银行并非利益共同体，地方财政没有承担货币政策调控的义务。因此，应本着公平原则，在完善制度的前提下放开地方国库现金管理权限，同时尊重地方财政现金管理操作意愿，使其自主选择投资品种。为减小地方国库现金管理对基础货币投放的影响，中央银行可选择如下方式予以缓解：一是及时监测地方国库现金变化，采取相应对冲手段；二是实行灵活的国库存款利率制度，适时提高国库存款利率，将地方国库现金滞留国库。

（二）通货紧缩及其预期背景下的国库现金管理

在通货紧缩及其预期背景下，中央财政国库现金管理应尽量减少国债发行频度和额度，以增强市场购买力；同时，加强国库现金监测，积极开展国债回购、商业银行定期存款等业务，尽可能地将国库现金转化为社会基础货币供应量。

中央银行应降低国库存款利率，增强地方财政的国库现金保值增值意愿，促使其开展商业银行定期存款等国库现金管理操作，使国库现金流出中央银行，转化为商业银行存款货币。

（三）操作主体的选择，宜先地方分散操作、后中央集中操作

考虑到国库现金管理与货币政策协调，建议国库现金管理由中央统筹管理更科学。但当前地方具有极强的国库现金管理的冲动，试点一开始便提出上收中央操作，可能得不到地方的支持。

因此可以先地方分散操作，待时机成熟，再逐步过渡到上收中央集中操作。这样，由地方分散操作，库存资金在地方运作，一方面，符合地方政府和财政的意愿，有利于调动地方政府的积极性，得到地方的支持；另一方面，有利于把握最佳操作时机，提高资金的运作效率，有利于货币部门更准确地检测其流动性。分散操作过程，也应循序渐进。应首先在全国先建立改革试点，可选择条件较成熟的省级或者地市级财政开始试点，逐步积累和完善经验，再有效扩大运作范围和领域。值得注意的是地方分散操作国库资金，将释放一定的流动性，可能会对货币政策造成一定的冲击，加大中央调控的难度。

（四）加强国库现金流、国库库存余额的预测

准确预测现金流，进而确定国库库存资金最低安全额以确保财政支付需要是开展国库现金管理的前提。国库现金流预测的准确性和及时性对国库现金管理操作的绩效有很大影响。

目前，我们应该积极借鉴西方国家现金管理的先进经验。首先，各个收支部门要向国库预测部门报送各自计划和预测，比如支出部门每个工作日开始时向国库部门报送用款计划，税务、海关等收入部门要向国库部门报送收入预测；其次，由国库预测部门将收集到的数据进行汇总处理，并结合预测期预算安排、历史数据变化规律等，运用统计数理模型综合分析得出预测结果和国库收支差额变化情况，这种现金流预测应包括每日预测、月度和年度预测，而且所有的预测都进行滚动更新；再次，按照确保国库及时支出，以及满足国库最低现金余额的要求，结合国库收支差额变化预测情况，对预测期间政府借债和现金管理操作需求进行预测，使预测期国库现金余额控制在目标范围之内；在预测期结束后，要比较实际发生数据与预测数据的差异，寻找差异原因，改进预测方法，并更新下阶段预测数据。

收稿日期：2011-08-11

作者简介：王璐（1982-），女，辽宁沈阳人，硕士研究生，从事金融会计学研究。

参考文献：

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[3] 高平.货币政策视角：国库现金管理路径选择[J]. 金融会计，2009

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[5] 张勤．从货币层面看国库现金管理[J]．商业时代，2006.