公共行政美德伦理与治理有效性的思考

[摘 要] 当代西方公共行政美德伦理以公共行政人员的性格特质为讨论和论证焦点，透过理论研讨、案例分析、历史回顾、框架搭建等多种路径，论证美德之于公共行政的特殊重要性，在过去二十多年的时间里得到了令人瞩目的发展。结合我国悠久而深厚的德性伦理传统，实现儒家美德伦理与当代西方公共行政美德伦理具体内涵的对接，尤其是强调“正义”之德作为公共治理有效性的根基，并重申结合美德促使行政自由裁量权的有效行使，将为治理的有效性提供丰厚的美德和人格支撑，并对我国治理理念和实践产生深远影响。

[关键词] 公共治理；有效性；公共行政；性格特质；美德伦理

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2013）01-0055-05

治理和善治是当代西方政治学和公共行政理论发展逻辑中的必然一环，是在克服传统官僚制危机的过程中孕育出来的政治理论和政治实践，它们既是当代西方公共行革的时代需要，也是西方传统文化和民主政治制度发展的现代产物，代表了人类未来政治发展的方向。然而，我国尚处于转型时期，现阶段的“治理”依然以“政府”为主导，以提升政府的执政理念和执政水平为追求方向。本文拟从当代西方公共行政美德伦理的缘起、发展线索和主要关注点入手，探讨公共行政美德伦理的主张如何能够在（当前我国）公共治理及其有效性中发挥其特殊的功能。

一、 公共行政美德伦理产生的背景

公共行政伦理在当代西方的产生和发展是经历了一个过程的，从最初的解决个别伦理问题，到探讨政策的伦理标准，再到为公共行政建立整合的伦理基础；从早期的引进伦理推理的演绎式的原则运用，到后来挖掘公共行政人员的美德和道德人格资源作为公共行政规范伦理的基础，无不是回应公共行政实践需要的产物，亦映射着当代西方政治哲学和一般伦理学的最新发展。

长期以来，规范伦理学理论，无论是以功利主义为代表的目的论，还是以康德为代表的义务论，均偏向于以规则伦理为中心，倾注热情于证明行为的准则，论证行为的正当性标准，而不是探讨行为主体内在的品格，致使美德的地位在伦理学体系中不断衰落。同时，现代生活的特有节奏和生活方式，亦严重冲击美德的地位。尤其值得一提的是，现代组织在规模上的庞大和结构上的极度复杂（例如现代科层制），使得严格遵循组织规则和制度本身成了“美德”，人们也不得不越来越依赖这些看起来比较“可靠”、“理性”、“易于操作”的组织规则和制度，而少诉诸组织内部成员（哪怕是领导者）的品德和人格，提倡美德看起来与正统的管理理论背道而驰。正如美国行政学者哈特所言，“首先，美德不允许对其原则作任何妥协，而管理的正统则将伦理视作组织成功的工具；其次，美德要求认真的学习和精深的（intensive）思考，而管理传统则将伦理降低到对伦理问题作出快速和轻而易举的处理的平台；第三，美德将人的生活品质置于组织成功之上，而管理传统则颠倒这个次序。”[1]美德和道德榜样作用的大幅度失落，必然导致公众缺乏对领导者的信任及对服务的满意度。

规则伦理存在许多值得诟病的地方，自然引起伦理学界的不满。学者们认为它将伦理学变成了法律和认知科学，把伦理变成冷冰冰、硬邦邦的“法律式”规则。伦理学家安斯库姆于1958年首先发难，指出“义务和责任的概念——亦即道德义务和道德责任的概念——和道德上的对错概念，还有‘应当’的道德意义……都该被丢弃。”[2]之所以如此，是因为它们虽然都诉诸某种“理性”，但这些理性都不过是“认知理性”，而不是一种“实践理性”；此外，这类伦理理论无法处理复杂的历史、文化及诸多的个性特征，全然撇开人的特殊规定（例如感情、社群等等），把道德变成公式的做法，显然过于简单而不可信。自此以后，强调道德行为者身上的道德敏感性（sensitivity）和感知力（perception）、正确地、精细地而真实地设想和描述其处境，并针对具体情形所进行的道德判断和行为的能力的美德伦理学重新得到恢复和发展，加之实践中不断有声音呼吁要重估美德，并将其作为一种重要的解决途径，美德伦理学的发展一度呈蓬勃之势。

就公共行政的实践而言，在中西方历史上，好的治理从一开始就是与有德的统治者捆绑在一起的。例如，历史学家普遍同意，乔治·华盛顿及其紧随的后继者们都竭尽全力要确保在其所任命的行政部门的重要官员中维持高水平的胜任程度。华盛顿本人坚持，除了“性格适切”外，其他考虑都不能进入其任命公共官员的视野中。然而，将其置于历史长河中，这一点被证明绝非永恒的现象。弗里德里奇·莫舍尔曾这样总结美国公共服务概念的发展史：1789-1829年是“君子政府”时期，只有此时才十分强调公共服务的高道德标准以及上层公共服务的高度声誉；1829-1883年是“普通人统治的政府”时期；1883-1906年是绩效型政府时期；1906-1937年是“效率政府”时期，而1937-1955年则是行政管理者的政府时期（即出现了行政管理，重申政策-政治/行政的二分）。[3]再后来就基本上是我们十分熟悉的新公共行政及新公共管理时期了，在这些不同的发展时期中，对伦理的重视处于反复状态，但总体而言美德的重要性不断下降，虽然它至少曾经被视作处理腐败问题的手段，但强调正直诚实的品德伦理学作为处理腐败问题的手段在20世纪中期就已经失宠了；而由于“政府再造”观念的影响和教育，“公共行政作为职业，既不能够也不愿意明确承认核心伦理-道德价值的重要性和相关性”[4]，在这样的背景下，美德的地位更是岌岌可危了。

就是在这样曲曲折折的历史发展过程中，在当代西方，特别是当代美国学界，当公共行政伦理学还是出现于20世纪70年代，顺应一般规范伦理学发展趋势，一开始也强调对规则的遵从，对普遍原则的应用。然而，一方面，学者们观察到，现实是复杂的，公共行政的实践是具体而微的，并不是抽象和简单的原则所能应对的；同时，受到美德伦理学的影响，学者们也意识到，提倡对外在规则的遵从而忽视道德主体的内在品格，使得规则的生命力被大大削弱，乃至变成技术性或法律性的程序。因此，伦理的实质需要再次回归到对行政人员个人的品质、人格和信仰的强调，对制度的失望又助长了这一趋势。就这样，无论是现实的需要还是对现实的批判，在过去二十多年的时间里，“美德伦理学的可见度从零一直上升到了令人瞩目的程度”。[5]

具体而言，20世纪80年代中期始，“听起来有些陈旧的术语——美德”（库珀语）一词重新进入公共行政伦理学的词汇之中，并自此成为一个重要的主题，一批学者相继涌现，特里·L·库珀，乔治·H·弗雷德里克森，大卫·K·哈特，帕崔克·多博尔等人，纷纷致力于论证美德在行政伦理中的极端重要性，使之形成一个独特的视角。公共行政美德伦理的首篇文献，当属弗雷德里克森与哈特的《公共服务和仁慈的爱国主义》（1985年），在该文中，作者们将重心从前一个十年文献中对有关处理伦理困境的伦理原则推理的强调，转移到以个人可能倾向于做正确事情的性格特质为焦点，这即是公共行政美德视角的主要关怀，其中被详细讨论的具体性格特质是“仁慈”，该特质被界定为“对他人广阔的和非工具性的爱”。[6]诚然，强调美德的重要性，并不意味着排他性地依赖美德，相反，人们普遍同意，人类需要设计良好的制度作为支撑。但在主张美德伦理的公共行政学者看来，美德具有首要性，在公共行政领域，它应该成为左右目标、政策和实践的目的。[7]

二、公共行政美德伦理的主要路径

在进行行政伦理的规范性基础研究的各种努力中，学者们所采取的视角，包括了公共利益的视角、公平的视角、政体价值的视角、公民身份理论的视角、美德的视角等。[8]不同视角之间的差别，在于强调在公共行政伦理中不同的伦理价值的基础重要性，例如，公民身份理论的视角，强调将公共行政伦理建立在行政人员的公民角色，即作为代表性公民、公民利益的管理者和促进者这一关键点上，以此为重点，整个公共行政伦理的核心，就应该围绕着公民及公民美德来进行，强调在治理过程中，公共管理者与普通公民共享的公民身份，而且需要以其积极的公民身份，调动公民参与治理的过程等等。在各类不同的视角中，美德视角虽然与公民身份理论的视角有共通之处，但它别具一格之处，在于试图建立以行政人员的内在心灵状态和美德为规范性基础的公共行政伦理模式，强调通过论证为什么行政领域特别需要诉诸实务人员的品质和性格，以及实务人员应该具备怎样的内在品质和性格，来促进行政伦理的研究和建设，以此为中心，当代西方公共行政美德伦理展现出以下几个典型的研究路径：

其一，通过理论分析，探讨一些必要的性情（或性格特质）以补充和支持对伦理问题的分析及对恰当原则的运用。这个路径的典型代表人物是特里·L·库珀。在《等级制、美德和公共行政的实践：规范伦理学的一种视角》一文中[9]，库珀指出，他的目的在于寻求一些值得追求的、能够促使人们去行动的性情，以此探讨能够补充并支持对原则的伦理分析。库珀并不一般地反对运用原则进行分析，他认为运用原则与美德伦理之间并不互相排斥。相反，他赞同弗兰克纳的观点，即为了支持人们通过某种分析过程所得出的行为方式，必然需要美德伦理努力寻求一些足以带来行动的性情。因此，库珀论证，完整的公共行政规范伦理必须包括以下几个内容：（1）对适当的伦理原则的理解；（2）探讨能够支持那些原则的美德；（3）分析技巧，可被用于具体情形中对原则的诠释。其中的（2）关系到“性情”或“内在倾向”，传统上称之为美德，能够激发公共管理者根据原则而采取行动，即使是在面对可预见的反抗或惩罚之时也是如此，这一点在规范性的行政伦理学的充分发展中应该得到更多的重视。库珀的观点在一些基本方面反映了亚里士多德的视角，都认为美德是一种行为的性情，不只是以某种方式思考或感觉；它们是性格特质，是以一种类似情况下大体一致的形式来行为的可靠倾向；美德不是天生的，而是修养来的。这个路径所强调的，是伦理原则需要美德的支持。

其二，通过案例分析，探讨公共行政领域的典范人物如何在他们的工作中展现其品格特征。也是库珀等人，专门编辑了一本书[10]，通过访谈等定性分析方法，具体分析了一些不同的案例，来阐释性格特征或美德在行政工作实践中，如何驱使那些道德典范人物抵制腐败，并使他们额外地付出努力，不但很好地履行责任，而且实现服务行政，拓展并延伸其职位的正面影响，给其同时代或后代的人们带去祝福。值得一提的是，该书也包括了对反面案例的分析，从中可见行政官员的“恶德”如何给行政实践带来负面的影响。

其三，通过历史回顾，寻求历史上曾经存在的“公民人道主义”传统，及（美国）立国者的意图，论证公共行政人员必须在促进公民人道主义方面作表率。[11]大卫·哈特等人认为，对美国立国者的意图的最正确理解，就是通过以美德为中心的公民人道主义范式，从中体现出对于公共行政人员的公民义务的重要含义。鼓励公民自主的责任、通过说服的方式进行治理、超越权力的腐败、成为公民典范，就是其中重要的义务。由于这些至关重要的公民责任在近年已经被严重忽视，公共行政应该在促进其作为好政府的标准方面起领导和表率作用。

其四，通过分析，总结公共行政人员所需要的一种整合性的（integrated）品格，以便更好地作伦理决定。[12]帕催克·多博尔论证，公共官员需要复杂的道德资源来行使其公职中的自由裁量权，对于站得住脚的和成功的自由裁量，有三个重要的领域是至关重要的，它们是政体的责任、个人的责任和审慎明智。政体责任包括法律、政策、标准的程序，对相关权威和公众的责任……诚实、公平和足够的参与，高效的和有良知的工作胜任能力；个人责任包括：乐观和勇气，承诺和誓言，人格和自尊，公共和意识形态价值，合法的自我利益，职业的胜任能力，友爱和家庭委身，基本的性格特质，良心，诚实，同情和怜悯，自律，自我反省，身体素质；审慎明智则包括：必要的权力和资源、政体的合法性……金钱政治和社会成本、准确的信息及对情境的历史的理解……一定的强迫和操纵，可得到的替代选择和相关代价……。其中没有一个独立的领域能够提供所有的资源在公共服务中进行判断，而且每一个都具有严重的局限性。个人诚实正直的理想作为道德责任的前提，可以解释个人作为公共官员如何能够并且应该拥有所有这三类的承诺。因此在其判断中，个人应该在这三个领域里斡旋，同时用其中的每个来权衡和强化其他两个。

以上可见，公共行政美德伦理路径多样，有的诉诸历史传统，有的进行概念分析，有的进行体系建构，有的进行实证研究，但万变不离其宗，都是强调美德在治理中的特殊重要性，并希图以此来建构一个不同于单纯强调伦理原则的行政伦理体系。诚然，学者们至今仍没有列出一个完整的穷尽的美德清单。如果说行政实践的不同层面都需要美德，那么，仁慈、勇气、理性、公平心及审慎、尊重法律、公民风范（civility）、理性、公平心、审慎、独立等都是经常被提及论述的美德。[13]

我国有悠久的美德伦理的传统，占主流地位的儒家伦理在其漫长的历史发展过程中，都将统治者品格的塑造和个体美德的培养作为其伦理要求的中心而不以一般的规则为重点，因此我们亦可将其归结为“美德伦理”。儒家伦理对美德的强调极大地影响着，甚至是直接决定了儒家对政治和行政的性质的理解，儒家经典将其表达为“政者，正也；子帅以正，孰敢不正”，“德，国家之基也”。简言之，儒家之重视美德对政治和行政的重要性，表明它所主张的是一种“人格政治”或“人格行政”，而不是“规则政治”或“规则行政”，即政治和行政伦理的规范性基础主要不是客观的规则，而是政治人和行政人的美德和人格。

儒家美德的精神，是以超越个人的自我利益达到对他人和社会利益的关怀这一道德责任为标志的，该精神在政治和行政领域中的表现，即是指拥有权力的统治者超越个人利益的打算，具备“爱民仁政”的情怀。如果说在儒家的思想体系中存在着一种对权力的制约的话，那么这种制约主要就来自统治者的美德，因为这些美德使得他们具备了自己限制自己权力的性格特质。套用库珀的话来说，儒家伦理将美德作为抵抗公共行政实践外在善（如对权力的追求）的关键因素。儒家伦理思想正是以这种方式规定了统治者和政府所应该承担的保障人民生活的义务，并始终把对社会承担的责任和美德以及对公共事务的关切作为首要的要求，对民生有高度的关切。

三、公共行政美德伦理对于治理有效性的意义

公共行政美德伦理的缘起至今，虽未发展到完备的地步，甚至也没有形成一个完整的体系，然而，这个视角的研究确实有别于其他视角，它给治理贡献了独特的价值资源。如果儒家的美德伦理与当代西方公共行政美德伦理的具体内涵对接，实现“中西合璧”，必将对我国治理的理念和实践、尤其是对治理的有效性产生深远的影响。

⒈ “正义”之德：公共治理有效性的根基

根据公共行政美德伦理，公共治理的“内在善”，首推对全体公民的仁慈与正义。所谓“仁慈”，其内涵争议不多，而关于正义的内涵，却歧义颇多。就目前的主题而言，我们拟以制度美德的正义作为讨论的焦点，并以罗尔斯的正义论为例。

罗尔斯的正义论属于典型的契约型制度正义理论，主张“正义是社会制度的首要价值……每个人都有一种基于正义的不可侵犯性……”[14]在这里，正义是制度设计（尤其是分配制度设计）的基本道德原则，这原则的精神必须能够体现每个人作为自由平等的个体在制度中的神圣不可侵犯性，罗尔斯因此得出了众所周知的公平式的两个正义原则，作为指导基本社会结构的道德原则。我们想借此说明，这里所谓制度所体现的正义价值，与公共行政美德伦理学者们头脑中作为公共行政实践的最重要的内在善之一的“正义”在精神上是同质的。它的基本涵义，是现代民主制度的政体价值，即公平、自由、财产权等，其中，公共权力属于全体公民、政体是全体公民的社会契约，行政人员的“正义”之德，必须是对这一制度正义价值的依赖和捍卫。

基于这一理解，在行政人员究竟应该具备哪些重要的美德问题上，正义的重要性得到突出地强调。学者们虽然至今都未列出一个完整的美德清单，却划分了追求公共利益的责任领域、尊重过程和程序的责任领域及对同事的责任领域。其中，追求公共利益的责任领域最为根本。在该责任领域中，对全体公民的仁慈和正义二者被认为是内在善，而在这三个领域中，无不提到各种看似杂乱繁多的德目，可将其归结为仁慈与正义两类。一般地说，仁慈的基本精神是以利他的方式表达对人的关爱和恩慈；而正义的基本精神则是对人我界线的认可，即对个人应得权利、尊严和独特性的尊重和维护。不仅如此，从以上德目中还可看出，在公共行政领域，正义具有特别的重要性，一些重要的德目，例如尊重法律、勇气、公民风范、理性、公平心等等，都可被归入“正义”之德。用库珀自己的话来说，“正义界定了最根本的公共善，它是民主社会的基本的统辖性原则，从中可以推衍出诸如政治平等、代表全体公民以及公民身份的发展等等。有鉴于此，公平心、理性、审慎和勇气就是公共行政实践的最根本美德。”[15]

回到儒家伦理的概念框架之中，我们看到，在儒家美德伦理所涉及的诸德之中，“仁”德占据核心地位，而且是诸德的源头，儒家经典充满了对仁德，尤其是统治者的仁德的阐述和推崇，这一点无须赘述。在儒家经典文献中，“正”与“义”未见合用，但这不等于儒家没有正义思想，否则我们不能理解为何儒家学说的倡导者对社会的种种不良现象忧心忡忡，义愤填膺，直至主张变革。

对于儒家伦理是否提供了一种类似于“制度正义”的主张这个问题，学者们的观点不一，对此表示怀疑的不在少数，却也不乏捍卫者。只是有一点依然不可否认，那就是儒家所建立其上的，是一种以宗法血缘关系为基础的等级制度，即便“君君臣臣父父子子”这种表面看起来是对等甚至是平等的主张，依然因其预设了君臣、父子之间内在的不平等的权利义务关系而趋于不公平。因此之故，则儒家关于分配正义的主张，套用罗尔斯的两个正义原则，侧重于第二个原则所处理的部分领域，即经济和社会领域，而未涉及第一个原则所处理的政治和公民层面的基本权利义务领域的分配。

因此，我们认为，儒家伦理并不缺乏正义观念，但其正义观所反映的，不是现代意义上的个人平等权利观念。换言之，儒家正义价值的特色，不是以个人尊严，尤其是公民个人的政治权利为起点的。而缺乏现代意义上的制度正义的支撑，是对儒家美德的严重削弱和掏空。没有正义保护的“仁慈”是缺乏刚性的，不但可能使仁慈迷失方向，而且使仁慈失去了其基本的平等内涵，变成了“施舍”和“恩赐”。如此，我们的结论是：儒家伦理的美德体系如果能够通过制度正义的补充，并真正建基在人民的基本理念之上，是有可能作为公共行政伦理的规范性基础的。不加分析地回归儒家的政治和行政美德传统，则可能有损无益。因为，在公共行政美德伦理的框架中，如果缺乏“正义”一环，则公共治理的“公共性”就失去了前提，这就是缘何当代西方公共行政美德伦理别强调对政体价值和价值的忠诚，对“公平心”和“正义”的推崇。因此，使我们的传统美德体系扣紧当代西方公共行政美德伦理的正义内涵，这对于实现行政转型及真正意义上的“治理”，至关重要。

⒉自由裁量权的有效行使：治理有效性的必然要求

裁量权通常被认为是在“制度约束之外”，是制度规定不到，或无法明确规定和规制的区域，或只能大体规定却无法覆盖具体细节。狭义的行政自由裁量权是指行政主体在法定的权限范围内就行为条件、行为程序、作为与否和何种作为方面作合理选择的权力，它是行政效率和服务行政的必须。公共行政虽然是执行的领域，但依然存在大量需要自由裁量的空间，因此，公共治理领域存在大量的自由裁量权。其实，广义的自由裁量无处不在，我们甚至可以说，在某种程度上，公共治理有效与否，就是取决于自由裁量权是否得到充分运用、运用得合理与否。

众所周知，在其他条件同等的情况下，办事主体的个性特征、行为习惯及内在素质品格的不同，是使所办事情的质量和效果不同的决定性因素，这是因为每件事情几乎都存在自由定夺或自由裁量的空间，必须由办事主体或行为者根据自己的认知和行为模式以及价值观而作出判断、选择和决定。具体到行政领域，行政人员的内在品格和价值观，也会严重地影响到自由裁量权使用的状况，只有当行政人员充分发挥其美德，自由裁量权才能够被恰当行使，公共治理才能具备有效性，因为美德能够提供公共行政所必须的“实践理性”，使治理过程的效果和效用最大化。

那么行政人员的美德如何更好地促进其行使自由裁量权从而实现治理的有效性呢？我们以“公共利益”为例。公共行政人员行使自由裁量权的目的是为公共利益服务，但公共利益恰巧是个抽象模糊的概念。既然如此，什么样的思想或心灵状态可被认为是“服务公共利益”的，其中包含怎样的美德？这样的心灵状态，被认为是“目光清晰、思维理性、行为公正、仁慈”。换言之，当一个公共行政人员（尤其是官员）能够将其心灵状态调整或训练成具备上述的条件时，那他就一定会选择公共利益。所谓“目光清晰”，表明能够透过错综复杂、千变万化、真真假假、多元分歧的情况而洞悉真正的公共利益所在，不患近视或远视症，也没有盲点或误区；所谓“思维理性”，表明能够排除主观臆断、个人成见、关系的亲疏远近或带有浓重个人情感偏好的因素而进行冷静客观的思考；所谓“行为公正”表明他能够在思考中不卷入自己的利益打算、将自己当作一个中立的旁观者那样进行；而“行为仁慈”则表明，能够富于同情地关怀公共利益和行政当事人，好象公共利益就是自己的利益一样。这表明，在抽象且模糊的“公共利益”面前，要真正达到正确的理解，必定需要自由裁量，而良好的心灵状态和美德会使人更为清楚且准确地判断什么是公共利益之所在。如果说抽象的公共利益可以如此，那么美德在具体的情形中的作用就更可想而知了。

美德的作用不只是表现于制度健全之处，即行政人员的美德使得制度的生命力得以充分彰显，并使规则具有必要的弹性，而且，在制度和规则不足之时，美德更弥补这个不足而促进公共治理的有效性。在唐山地震之前，唐山市附近的青龙县委书记冉广歧，出于对全县百姓的生命安全考虑，根据国家地震局及地方地震检测的相关临震预报资料果断地震预报，使得全县虽然房屋损坏18万间，其中倒塌7300多间，却只有1人直接死于地震灾害，就是一个很好的例证。而我们在日常的公共治理实践中，也常常看到，儒家那种父权式的爱和关怀，在目前的国情之下依然具有重要意义，它们在很大程度上弥补了制度不足的缺陷，并在一定程度上以仁慈来护卫百姓的权利。

值得一提的是，与前文所述儒家美德伦理的转型相衔接，在我国目前的情境下，行政自由裁量权的有效行使，实际上预设了“服务行政”的理念，而后者需要行政人员具备相应的心灵状态和美德类型，以便有效地实现从“官员”到“公民管理者”的角色过渡，以此深刻把握公共行政合法性的基础，并将其贯穿于公共行政人员的角色意识、责任意识和美德类型的追求之中，透过自由裁量权的有效行使在更深层次上实现公共治理的有效性。

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John Rawls. A Theory of Justice. Trans. by He Huaihong. Beijing： China Social Sciences Press， 1987. p3.

（作者：厦门大学公共事务学院教授，厦门 361005）