论地方政府融资平台的法律性质

一 、地方政府融资平台的概念

2010年国务院下发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》这一规范性文件中，对于地方政府融资平台的含义予以了明确的官方规定，即为了融资用于城市基础设施建设，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立的承担政府投融资项目的具有独立法人资格的经济实体，通常包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司、交通投资集团、水务投资集团等各种用于城市基础设施建设的不同类型的公司。地方政府融资平台具有如下特征：其是由地方政府出资设立的；二是其是具有独立法人资格的经济实体；三是其兼具公益性和营利性。

二、地方政府融资平台的法律性质

对地方政府融资平台的法律性质存在不同的观点，有的认为其是政府的内部职能机构；有的认为是公司法人。作者认为地方政府融资平台虽然为政府投资项目的融资服务，但却是独立于政府之外运作，其实质是具有独立人格的公司法人。

（一）从相关国家政策规定分析

国务院在2010年颁布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确规定地方政府的融资平台是具有独立法人资格的经济实体，并要求其按照《公司法》的有关规定充实公司资本金、完善治理结构、实现商业运作。同时在信贷管理方面也要求其融资必须以项目法人公司为承贷主体，独立承担民事责任。根据国务院的《通知》，国家已将地方政府融资平台定性为了公司法人，并不是地方政府的内部职能机构。此外根据财政部、发改委、人民银行、银监会的《关于贯彻相关事项的通知》，地方政府只在出资范围内，以其出资额为限对融资平台公司承担有限责任，对债务人不能完全偿还的债务，由债权人承担相应的责任风险。从这一规定可以得出，地方政府以其出资额或者认缴的股份对公司承担有限责任，与融资平台是股东与公司的关系，否定了两者间是行政授权关系或者委托关系的观点。所以依据国家政策，地方政府融资平台是独立的公司法人，拥有独立的财产及法人治理结构，独立对外承担责任。

（二）从地方政府融资平台与国有企业的关系分析

国有企业应当是指企业的资本全部或者部分属于国家所有，并为国家直接或者间接的控制的企业，具有全民所有制企业的性质，是一种特殊的企业法人。国有企业一般有营利目的，需要追求国有资产的保值和增值，但有些国有企业是为了实现国家调节经济或其他国家政策，为了国民经济的总体和长远发展或者其他方面的国家和社会利益，所以国有企业同时具有营利法人和公益法人的特点。国有企业包括以下几种类型：国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司以及国有参股公司。国有独资公司是有限责任公司的一种，由政府全额出资，而国有控股公司由政府出资控股，两者都受《公司法》规范。

公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，公司以其全部财产对公司的债务承担责任。在政府及民间资金注入后，形成了独立于政府的财产权，地方政府融资平台对此享有独立自主的支配权。而且地方政府融资平台可以其独立的财产承担法律责任，其股东仅以其出资额为限承担有限责任。地方政府融资平台的设立形式都是公司，按照公司的模式具体运作，符合《公司法》中的规定，是公司法人。地方政府融资平台一般是地方政府以财政资金、土地等出资，是有限责任公司中的国有独资公司。但是有的融资平台也是在政府出资的基础上，引进民间投资，投资主体具有多元化，多为国有控股公司。地方政府融资平台筹集资金，按照政府规划投向公益性项目的建设经营，另一方面又要适当营利，从事经营性项目和准经营性项目，谋求自身发展，兼顾公益性和营利性。这种特殊性恰与国有企业一样，只不过国有企业所投资的领域广于地方政府融资平台，不局限于地方城市基础设施建设，地方政府融资平台是隶属于国有企业的一种。

（三）从设立地方政府融资平台的目的分析

地方政府融资平台的根本职能在于履行政府应承担的城市基础设施建设职能，终极目标应该是是服务于政府经济管理职能的需要。由于城市基础设施和公共服务具有公益性和社会性，缺少盈利性，因此一般只能由政府进行投资建设。而且在快速推进城市化进程中，地方城市基础设施建设跟不上发展的需要，公共服务提供的程度也较低。为解决这些问题，政府急需大规模的资金。但是1994年的分税制改革导致财权大幅上收至中央政府，而事权层层下放给地方政府的。中央财政宽裕，地方财政紧张，财政支出与收入之间不能相互平衡。我国现行《预算法》规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，地方融资难的问题亟待解决。融资平台就是为了政府提供公共产品进行融资而产生，而公司又是最有效的融资途径。公司的融资方式，除了可以规避地方不得直接发债和向银行借款的限制外，还可实现公共项目建设的市场化，吸引社会投资。同时，公司作为市场主体具有极大的灵活性，政府如果将本应由自己承担的提供公共产品的职能采取企业化运作方式，可以有效借助市场主体的经济组织属性，提高资源利用率。因此，为实现融资进行基础设施建设的目的，也需要将地方政府融资平台定性为公司法人，以公司的模式运作提高效率。

目前，地方政府融资平台由于其政府背景，有的融资平台的高管大多由政府官员担任，政企不分。有的融资平台虽然设立了公司，但并没有严格遵循《公司法》的规定，出资不实，公司董事会、监事会等未实质建立。这些弊病严重影响了地方政府融资平台长期有效的发展，给地方经济的稳定发展造成了不必要的风险。因此，在地方政府融资平台的发展中，必须以其独立公司法人的性质为基础，规范其治理结构，构建有效的内外部风险防控机制，促使其有效发挥城市基础设施建设作用。

参考文献：

[1]史际春.企业国有资产法理解与适用.中国法制出版社，2009：28

[2]文宗瑜主编.〈企业国有资产法〉释义及实施读本，人民出版社，2009：95