最强拆迁公司调查

区区一级政府如何越俎代庖,通过费用大包干横拆一切

编者按:

当潘蓉成为国内新闻主角时,她避居新西兰已近五个月。

在11月21日中央电视台的新闻影像中,这名43岁的上海女子为捍卫祖产,将自制的燃烧瓶掷向咄咄逼近的挖掘机;身旁的丈夫张龙其,则用野猎的弓弩防备“入侵者”。强制拆迁非但没有终止,张龙其还因妨害公务罪失去八个月人身自由。

47岁的成都女人唐福珍以更激烈的姿态保护私产――当一只绿色的挖掘机长臂伸向她家时,身着迷彩服的强拆人员如特种部队鱼贯而入,节节败退的唐氏三次自浇汽油,现场逾千人目睹了她随后的自焚全景。11月29日晚,唐福珍因抢救无效死亡。

在全国舆论一片声讨中,官方针对唐福珍“暴力抗法”的定义,不仅断掉了其翻版孙志刚收容事件的历史契机,甚至连基本的人格都未予尊重。

无论是举世瞩目的金融中心,还是高歌猛进的西南川府,两幅烈女抵抗图凝固于2009年的岁末寒冬,并反复拷问强制拆迁的制度遗祸。

回溯过往,一系列关乎私产保护、生命权益的强制拆迁事件相继爆发,从湖南嘉禾导致夫妻离婚、父子反目、兄弟成仇的株连拆迁政策,到沈阳市民董国明被拆迁者锁困危房27天;从重庆“最牛钉子户”杨武夫妇,到成都自焚者唐福珍,此消彼长,考验国人的忍耐底线。即使偶有惩戒,但强制拆迁与暴力执法仍然来势汹涌――拆迁恶法已成千夫所指。

12月7日,北京大学法学院教授姜明安、沈岿、王锡锌、钱明星和陈端洪联名向全国人大常委会递交审查建议,认为国务院2001年11月1日起施行至今的《城市房屋拆迁管理条例》(下称《拆迁条例》),与《宪法》《物权法》存在抵触,导致城市发展与私产保护的关系扭曲,应予以撤销或修改。

现行《拆迁条例》将公益拆迁与商业拆迁混做一谈,其运作模式是公权力与开发商联手运作,对个体利益熟视无睹,由此导致了拆迁冲突。全国人大常委会法工委有关人士告诉《财经》记者,已收到经批示的上述审查建议,目前处于前期调研阶段。

12月16日,国务院法制办召集上书专家讨论《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》。这份新立的法律草案涉及公共利益界定、争议解决机制、补偿标准等内容。草案须公开征求意见,并经两次国务院常务会议审议,一旦通过将废止《拆迁条例》。

《财经》两路记者汇集上海,还原潘蓉事件背后的强制拆迁推手,以及三种维权模式的全败惨局,试图为修法工作提供一个鲜活的样本。

――编者

此次选取的观察样本名为:虹桥综合交通枢纽项目(下称虹桥交通项目)。项目位于上海市闵行、长宁两区,总面积26.26平方公里。

在这个项目横扫一切的拆迁进程中,三类拆迁户的遭遇展现了中国式拆迁的全景:一是华漕镇建设村四组村民顾秀琴;二是著名的“钉子户”潘蓉夫妇;三是东方国贸西郊批发市场(下称东方国贸)数百商户的集体抗争。

当43岁的顾秀琴再次站上自家宅基地,眼前只剩一堆瓦砾。顾的遭遇代表了中国式拆迁的一种普遍现象:拆迁户的孤立无助与投诉无门,衬托出拆迁方的强势;潘蓉夫妇则向推土机投掷燃烧瓶。她的对峙,显示了公民保卫私产的决心。而对待拆迁的迥异态度背后,是两种文化的差异:顾秀琴一直生活在中国式拆迁的语境中,她抗争的实质是尽可能拖延工期;潘蓉在新西兰的生活经历,让她觉得当面对一场不合法的粗暴行径时,她有权利不惜一切代价捍卫家产。

在补偿安置方案未能达成一致后,东方贸易市场的数百名商户拒绝撤离,并与拆迁方发生冲突。这种集体合力的维权路径,很快因五名商户的被捕与四人的获刑而销声匿迹。

今年4月,潘蓉夫妇也因妨害公务罪获刑,两份判决昭示了在政府主导的拆迁过程中,个体与群体抗争的落败走向。无论拆迁户采取何种形式,结果只有一个:房子被拆了。这一切与那家上海最强拆迁公司不无关系。

以公共利益的名义

虹桥交通项目于2006年底启动,并计划于上海世博会召开前正式运营。

在上海市的发展规划中,该项目被赋予重任,入列2010年世博会的重要配套设施,其功能除了缓解世博会的客流压力,还将扮演带动上海西部发展的重要角色――使之成为继浦东新区、中心城区外的上海第三极。

按照规划,其中85%的建设用地属于闵行区,而闵行又集中在华漕镇――拆迁17.7平方公里,共涉及13村76个村民小组,被征地居民1.1万余人,动迁民房近4000户,搬迁企业1700余家。就单项规模而言,已刷新上海的拆迁纪录。

顾秀琴不幸成为此次拆迁的先行者,她是华漕镇建设村四组村民,因不满补偿标准拒绝签署协议,2007年5月18日,其在自家宅基地建的一幢216平方米住房被。原因只是:它坐落于虹桥机场以西,距机场直线不到三公里,属于虹桥交通项目的建设范围内。顾秀琴自称“是这次大拆迁中被强拆的第一户”。

同在华漕镇的潘蓉夫妇,后来成为知名的“钉子户”。潘蓉的家是一幢建筑面积480平方米的四层小楼,位于上海闵行区吴家巷村,潘蓉和丈夫都在此出生。1994年,夫妇二人留学新西兰,之后取得新籍并定居奥克兰市。

在顾秀琴家被拆迁的两个月前,潘蓉夫妇匆匆回国,开始了长达两年的“祖屋保卫战”。

位于沪青平高速公路旁的东方国贸市场的数百商户,则遭遇了另一种强拆。

这个市场处在动迁范围的边缘。2008年8月31日,该市场发出公告,按照闵行区的安排,所有租赁户在当年11月30日前无条件撤离。

上述三起典型事件,几乎构成虹桥交通项目在拆迁中遇到的全部阻力。

值得探究的是,虹桥交通项目是上海市重点建设的五个A类交通枢纽项目中最大的一个,拆迁工作则在“公共利益”的口号中推进。

《物权法》等法律法规均规定,政府为了公共利益的需要,“依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但在中国,无论从立法上,还是学理解释上,公共利益的概念尚无统一的界定。正是这一模糊地带,为地方政府提供了可以滥权的空间。

2007年《物权法》出台后,有关部门已意识到《拆迁条例》与之抵触,即酝酿修改。由于立法者始终找不到国家利益、集体利益和个人利益之间的平衡点,故而相关法规的修改与制订迟迟难产。

当有关部门试图推动上述法规修改时,虹桥交通枢纽项目于2006年底启动。

据2007年1月公布的《上海市综合客运交通枢纽布局规划》,虹桥交通项目将集空港、城铁、高铁、轻轨、磁悬浮等多种换乘方式于一体,建成后将成为目前世界上最大的综合交通枢纽。

但是,在整个虹桥交通项目的规划中,真正用于机场建设和铁路客站等交通设施的土地共约10.27平方公里,还不到整个项目面积的一半。对此,华漕镇的村民质疑,以市政项目之名征来的土地,是否被大规模用于商业开发?

如今,虹桥交通项目的各主体结构已基本成型,超豪华的现代化建筑再次添色上海。而顾秀琴、潘蓉等拆迁户艰难维权的身影,隐约其间。

阳光动迁?

2006年八九月间,华漕镇建设村村里贴出拆迁公告,正式宣布了动迁消息。官方语境对此次拆迁以“阳光动迁”冠之。

公告引起村民们空前关注,补偿安置标准却令群情激愤。顾秀琴回忆,“听说以耕地每亩3.4万元、非耕地每亩1.7万元的标准征收土地。村民们普遍认为征地的价格过低,向村委会表示了不满。”9月,村民以堵路的方式抗议。

但是拆迁进度并未受到民意影响,到2006年11月,顾秀琴所在村民组的66户村民中,仅三家没在拆迁补偿安置协议上签字,顾便是其中一户。又过了一个月,另两家也签了协议,顾秀琴成为了该村惟一的“钉子户”。

2007年3月,闵行区房屋土地管理局向顾秀琴下达了《房屋拆迁裁决书》,要求其接受相关的补偿安置协议,并在接到裁决五日内搬离原址。顾秀琴对裁决不服,于当年4月向闵行区法院提讼,要求撤销上述裁决。

4月29日,顾秀琴接到了强拆通知书。5月5日,村干部再次致电顾秀琴,要求其搬迁,被顾拒绝。

5月18日上午9时许,身在他处的顾秀琴被告知自己房子已拆。等她半小时后再站在自家宅基地上时,眼前只剩一堆瓦砾。目击者告诉她,强拆从上午8点半开始,现场有数十台车,数百号人。

据顾秀琴称,她的房子在强拆前的半年间,就被断水断电,多扇门窗不翼而飞,围墙被拆,房屋外墙亦遭破坏。

并非顾秀琴一人有此不幸。闵行区交通建设委员会主任吴仲权介绍,至2008年12月,共有27户居民被强拆,潘蓉正是其中一户。

潘蓉认为,动迁方给出的拆迁补偿,包括每平方米761元的房屋重置补贴和1480元的土地补偿,加上其他补偿共计118万元,是她不可能接受的。

2008年6月11日晚,潘蓉用红酒瓶装满汽油,以墩布条为引线,制成燃烧瓶;丈夫张龙其身背的弓弩则是打野鸭用的。两样简陋的“武器”未能挡住挖掘机,房屋被强拆,潘蓉夫妇被按倒在地。

2009年4月,潘蓉夫妇因妨害公务罪被审判,其中张龙其获刑八个月,潘蓉因要照顾五岁的儿子免予刑事处罚。二审维持原判之后,潘蓉夫妇按警方要求回到了新西兰。

相比顾秀琴和潘蓉两家的孤军奋战,东方国贸数百商户采取了集体抗争。

由于补偿安置方案未能达成一致,商户拒绝撤离。2008年10月29日晚,市场方面开始对商铺封门,与商户发生冲突,后有五名商户遭警方拘捕,其中四人因犯聚众扰乱社会秩序罪分别领刑一年。

2008年12月11日晚,东方国贸市场被强拆,彼时商户们被阻隔于市场外,其名下诸多货物未能取出。

三种类型的抗争最后都以失败告终,中国式拆迁愈演愈烈。北大五学者在此次上书中建议,对单位、个人房屋进行拆迁,必须先依法对房屋进行征收,而《拆迁条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。这是强制拆迁事件频发的祸根。

补偿安置争议

补偿安置方案是拆迁事件不可绕开的一环。现行法律规定,补偿应在房屋拆迁之前完成,而《拆迁条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决。此举后患无穷。

在闵行区2006年7月公布的虹桥交通项目《闵行地区农村居住房屋拆迁方案》(下称《拆迁方案》)中,对具体的拆迁补偿标准进行了规定,其中货币补偿金额计算公式为:(评估单价+1480元(闵行区土地使用权基价)+价格补贴)×被拆除房屋的有证建筑面积。

此外,被拆迁者可得到搬家补助费、家用设施移装费等。《拆迁方案》还规定了相关奖励办法:签约30天内搬迁的,每户可获得速迁奖励费、补贴费和基本奖励共计20.8万元,延期至51天-70天仅奖励5.8万元。

以顾秀琴为例,如果30天内签约并搬迁,最高获得95万元。但如果签约并搬迁的时限超出70天,仅可获得共计58万元的补偿款。

同时,《拆迁方案》还规定了具体的房屋置换方案,闵行区以每平方米3200元的均价向拆迁户提供安置用房。根据顾秀琴的情况,她未拿到手的58万元房款,可购买总面积180平方米的两套安置房。

但顾秀琴认为,同区域内的商品房价格已经达到每平方米1.5万元,补偿款与此相比明显过低。被拆前,她家房子以每月租金4000元出租,另一块1.5亩自留地交由村里统一出租,每年可获得1万元左右的分红,一旦房屋被拆迁,这些收益不复存在。一名拆迁户说,“区里几乎零成本拿走我的土地,每亩一转手就卖数百万甚至上千万,对我们太不公平了。”

时至今日,华漕镇政府门前仍有一些村民静坐,要求得到更合理的补偿。

东方国贸市场的商户亦在维权。这个市场于1997年建成,以服装鞋帽批发为主,经过十多年培育和发展,生意兴旺。2004年,市场800多商户与市场所有者――东方国贸公司签订了20年的商铺租赁合同,并一次性缴纳了租金。但在这次拆迁中,东方国贸公司向承租户退还之前缴纳的租金,并按每个商铺10万元的标准给予商户补偿。

一位林姓商户表示,他2004年以210万元受让三个商铺20年使用权,每年以30万元转租,“七年能收回投资,但市场一拆,我只能拿到60多万元补偿。”

与公司多次交涉无果后,商户们去找闵行区政府,得到的答复是此次拆迁中的被拆迁人是东方国贸公司,与商户并无直接关系。但根据《拆迁条例》,“拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”商户据此认为,闵行区政府亦有责任与自己订立拆迁补偿安置协议。

“最强拆迁公司”

在高歌猛进的强拆进程中,闵行区政府的角色令人玩味。

2006年3月,上海市政府成立虹桥交通项目指挥部,并在同年6月注册上海申虹投资发展有限公司(下称申虹公司),全面负责项目的开发建设。这家注册资本达50亿元的公司,由上海机场(集团)有限公司(下称上海机场集团)投资20亿元,拥有40%股权,上海国有独资的久事公司、上海地产集团有限公司各投资15亿元,分占30%股份。申虹公司董事长由上海机场集团董事长吴念组兼任。

工商资料显示,申虹公司由政府授权,负责对项目区域实施专项土地储备及开发,房产开发与经营,以及商业配套建设、开发等经营项目。

2006年7月28日,申虹公司与闵行区政府签署了虹桥交通项目《土地储备动拆包干协议》(下称《协议》)。《协议》约定,受申虹公司的委托,闵行区政府承担拆迁人的主体资格,并全权代表申虹公司作为此次征地动迁工作的实施主体,征地拆迁费用实行总包干。

按市规划局划定的虹桥交通项目用地红线,属于闵行区范围内的土地为821万平方米,实际征地759万平方米,约11393.2亩。闵行区政府需按《协议》要求,如期完成征地动迁,然后移交给申虹公司。其中,综合交通枢纽中心工程、京沪高速铁路、城市轨道交通及磁浮轨道工程等储备用地,共计约2210.9亩,闵行区政府要在2007年1月31日前完成动迁,并办理移交;9182.3亩综合配套工程用地,要在2007年12月31日前完成动迁,并办理移交。

相对于闵行区政府“出力”实施征地拆迁,申虹公司则扮演了“出资人”的角色。

《协议》明确,规划范围内的征地动迁费用按每亩130万元计算包干,以征用11393.2亩土地计算,总费用共计148亿余元。根据征地拆迁进度,这笔费用分成五次由申虹公司支付给闵行区政府。

实际上,闵行区在与申虹公司签订协议之前,已开始着手准备,2006年7月12日,该区召开动拆迁推进会。会上成立了三家国有拆迁公司,闵行区区长陈靖为三家公司揭牌。协议签订后两个月,闵行区成立“虹桥交通项目闵行区指挥部”,区长陈靖担任总指挥,指挥部成员囊括了闵行区主要政府部门的正职――甚至包括最强势的公安部门,有法律界人士将闵行区政府称为“最强的拆迁公司”。

而“包干”征地拆迁费用的做法,难以监督资金的使用。除每亩38元的土地补偿款,其他款项的使用外界无从得知。

2008年5月19日,华漕镇拆迁人员因攻克28个拆迁户,申请给予59.65万元奖励。据华漕镇党委书记高宝金、镇长蔡潇飞的签字批准,“同意发放,请指挥部列入服务管理费科目”。此后,有16名拆迁人员各获得了2500元的奖金,共计4万元。余下的费用没有列明去向。

北大五学者上书时称,征收、补偿主体应是国家,这一行为是行政法律关系,但《拆迁条例》将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。闵行区的做法,更显混乱。

实际上,国务院办公厅下发的“(2004)46号”文件亦禁止“大包干”的拆迁方式,“凡政府有关部门所属的拆迁公司,必须与部门全部脱钩。”

拆零批地谜团

2008年4月,国家发改委批准了上海虹桥机场扩建工程项目建议书:机场扩建工程将按照满足2015年旅客吞吐量4000万人次设计,新建一条长3300米跑道,25万平方米新航站楼,以及公用设施等,项目总投资153亿元。

但在此两年前,政府已实施虹桥交通项目的土地储备,其中便包括虹桥机场扩建工程用地。

2006年4月20日,上海市规划局向虹桥交通项目前期土地基础性开发核发《建设用地规划许可证》,其用地位置为:东至虹桥机场西侧用地边界,西至规划华翔路,南至沪青平公路,北至规划天山西路,建设用地规划性质为土地储备,用地面积为1334公顷。而此所谓“基础性开发项目”,并非实体项目的建设,其主要内容为居民和企业单位的动拆迁、土地征用和平整,以及市政设施改接和迁移等,意在将大面积的土地圈为“净地”,以方便日后开发。

此后不到一年,闵行区房屋土地管理局下发三份拆迁许可证,拆迁人为上海机场集团,建设项目皆为“虹桥综合交通枢纽规划土地前期基础性开发项目”。而上述《建设用地规划许可证》和《房屋拆迁许可证》已包括未来的虹桥机场扩建用地。

但虹桥机场扩建工程项目在2008年获国家发改委批准后,上海市规划局下发了另一份《建设用地规划许可证》,用于办理机场扩建项目的划拨用地手续。

于是,虹桥机场扩建工程在获批之前,便已完成了前期的拆迁工作,绕过了《拆迁条例》的规定――拆迁房屋的单位在申领房屋拆迁许可证时,必须提交《建设用地规划许可证》等材料。

此外,根据现行《土地管理法》第45条规定,征用基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的,必须报国务院批准。而“虹桥交通项目”用地面积达到1334公倾,如果将其征收并整体转为建设用地的话,根据《土地管理法》必须上报国务报批准。

但在2006年6月至8月,闵行区政府通过化整为零的方式,以“机场扩建工程用地”“交通枢纽中心”“发展用地”等名义,将整个虹桥交通项目用地划分成26块,分别上报上海市政府,申请土地划拨,并办理农用地转用、征用土地手续。

2006年6月,上海市政府就此下发26份批复文件,使得上述项目的用地审批成功规避国务院审批,在上海“内部消化”。

这种拆零批地的做法,在2004年国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》已禁止:“严禁规避法定审批权限,将单个建设项目用地拆分审批。”■