《审计法》修订搁置

今年5月即已完成的《审计法》修改稿，本拟提交给10月22日召开的10届全国人大常委会第12次会议审议，但由于分歧很多，最终未能顺利上会。

按照程序，一部法律在提交人大审议前，先要交国务院常务会议审议通过。据全国人大常委会一位工作人员透露，《审计法》搁置，直接原因是国务院常务会议未能按预定时间完成对《审计法》修改稿的审议。

近年来，愈刮愈烈的“审计风暴”使人们格外关注审计法制化的进程。已实施近10年的《审计法》显然无法面对诸多新情况、新问题，需要与时俱进。为此，经审计署建议，去年国务院将修订《审计法》列入国务院2004年度计划，十届全国人大常委会也将修订《审计法》列入立法规划。

今年年初，审计署条法司成立了“审计法修订小组”，负责《审计法》的修订工作。3月，审计署办公厅下发“关于征求《审计法》修改意见的通知”，在审计系统征求意见，并召开多次研讨会，汇总意见后将修改稿提交国务院法制办。

5月20日，审计署和国务院法制办联合下发《审计法》修订征求意见稿，征求相关各部门意见。

然而，在征求意见数月后，各方并未能达成共识。《审计法》修订只能延期。

中国审计20年

《财经》了解到，从1949年中华人民共和国成立直到20世纪80年代，中国并没有独立的审计机构。1982年12月4日颁布的《中华人民共和国宪法》，才明确规定要建立独立的审计监督制度，并以多达七条的篇幅，对审计机关的性质、地位、设置以及任免等问题作了规定。

经过大半年的筹备，1983年9月，中国审计机关正式成立。20多年里，各级审计机关共审计了300多万个单位，追还被挤占挪用的资金1300多亿元，审计处理上交财政金额1400多亿元。其中，李金华自1998年至2003年担任审计署审计长的五年间，全国审计机关共审计71万个单位，追还挤占挪用资金1081亿元，审计处理后上交财政864亿元，向司法机关移交经济犯罪案件6142件，另有4242人受党纪政纪处分。

尽管如此，很长一段时间里，中国没有《审计法》，直到八届人大才把制定《审计法》列入立法规划。1994年8月31日，八届全国人大常委会九次会议通过了现行《审计法》，自1995年1月1日起施行。该法由总则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任及附则等七部分构成。主要内容是针对国家审计机关的产生、职权、运行、法律责任等，对国家审计机关的审计行为进行规范。

近年来，审计工作力度不断加大，特别是审计署2001年、2002年和2003年三个财政年度的审计报告措词严厉，曝光力度大，尤其是指出了一些强势部委存在的问题，因而被称为“审计风暴”。与此同时，也引发了外界对审计法制化的反思，以及对审计监督定位、审计机关的权限等问题的讨论。

审计已经成为一个社会关注的热点，《审计法》修改，正是要解决以上这些悬而未决的问题。

审计职责变化

在《审计法》修改讨论过程中，各方人士几乎一致认为，现行审计体制已经暴露出了许多缺陷和不足，有必要进行调整和改革。

《财经》辗转获得了一份《审计法》修订征求意见稿（以下简称“征求意见稿”）。根据这份征求意见稿，和现行《审计法》相比，一个比较大的进展是关于审计职责的变化。具体而言，是进一步明确了扩大审计范围、效益审计、经济审计等内容。

征求意见稿将审计署的审计监督范围扩大到“法律、法规规定应当接受审计的其他财政收支、财务收支情况”，而对国家建设项目预算的执行情况和决算的审计监督，增加了“对以国有资产投资或者融资为主的建设进行审计监督，并对项目的建设、设计、施工、勘察、监理、采购等单位与上述国家建设项目直接相关的财务收支进行审计监督”。

同时，审计监督对象也有所扩展。如把对央行的监督，扩大到“中央金融监督管理机构”；对金融机构的监督，增加了“国有资产占控股地位或主导地位的金融机构”；对国有企业，增加了“国有资产占控股地位或主导地位的企业”。

概言之，审计署将对“国家的”财政金融机构和企业事业组织进行审计监督。“国家”这一概念有新的发展，包括国家独资、国家股份制、国家控股参股、有国家资产的企事业等。

此外，为配合审计署五年发展规划关于“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重”的规定，在征求意见稿中，效益审计作为一个新的概念被提到相当重要的位置：总则第一条特别增加了“提高财政资金使用效益”，进一步体现了财政审计促进规范预算管理、提高财政资金使用效益、建立社会主义公共财政制度的目标。

征求意见稿新增加的第27条，还特别明确了对经济责任的审计。该条规定，审计机关对国家机关、国家的事业单位、国有及国有资产占控股地位或主导地位的企业和金融机构的主要负责人，以及使用财政资金的其他机关和社会团体的主要负责人履行经济责任情况，进行审计监督。

对于内部审计，征求意见稿并未如外界所言单列独立的章节，仅增加了“内部审计工作实行部门系统和行业管理”等表述，明确了国务院各部门和地方人民政府各部门、国有金融机构和企事业组织，应当建立健全内部审计制度。

审计机关的权限设定

审计署审计长李金华在接受采访时，曾多次讲到，“审计有时缺乏一些独立性，特别在地方，一个问题涉及政府或是市长、县长，弄不好就不了了之。”

加强审计独立性的思路，在征求意见稿中多处得以体现。其第四条特别强调，“国务院和县级以上地方人民政府应当授权审计机关每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。针对这个问题，较之以前“可以”的措词，“应当授权”的表述可谓进步颇大。

征求意见稿明确提出，审计机关实行审计职业资格制度，以保障审计的专业性和独立性。并借鉴监察机关做法，特别规定“地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意”，意在解决目前基层审计机关负责人容易受到打击报复的现状。

征求意见稿第三条还特别增加一款：“审计机关适用法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定进行审计评价和处理、处罚”，以明确审计机关的执法主体资格，并赋予审计机关处理、处罚权。

据《财经》了解，对该问题，目前并未取得共识。一种观点是,审计行使的是监督权而不是管理权,为使审计监督权得以有效实施,本法应细化受审单位应予配合而不予配合的法律责任追究制度。对于受审单位的不合法、不合规的行为,审计部门只需要查出并披露。只要抓住披露公布权,其后自会有相应执法部门去处理处罚,审计部门没有必要再参与处罚,宜放弃处理处罚权。

另一种观点则认为,在当前审计机关拥有的系列权限中，只有审计处理处罚权才能真正强化审计部门的权威性,才能确保审计监督的成效性，故处理处罚权应保留。

如何定位审计体制

“如果修改《审计法》能解决审计体制问题，将是一个重大突破。”审计署一位官员告诉《财经》。“审计在我国政治、经济和社会发展中究竟扮演什么角色，处于什么位置，发挥什么作用，这是牵一发而动全身的问题。”

对此，学者们曾提出大胆的设想。北京工商大学张以宽教授认为，审计在实际工作中与监察工作有所交叉，审计署和监察部可合并为监察审计委员会，与最高人民法院和最高人民检察院并列或由人大常委会领导。

兰州商学院杨肃昌教授也同意将审计机关划归人大常委会领导。并指出此举将有助于人大准确了解国家财政资金的运用情况，以及行政机关、行政官员有无违法违纪、的问题。

也有学者对审计体制持渐进式改革的观点。他们认为，在不改变现行审计双重领导体制的情形下，《审计法》的修订，应进一步界定上级审计机关、本级人民政府对审计机关纵、横领导关系与业务指导关系。

也许是这个问题过于敏感，在征求意见稿中，该问题并未取得重大突破，依旧延续了审计双重领导、隶属于政府却又审计政府的体制。

对于审计机关的监督，也是一个敏感而被关注的问题。关于此，李金华审计长7月8日在接受新华社采访时曾提及，修改稿中最有特色的两处修改是，“成立审计报告审查委员会和将来由某个部门专门对审计署进行审计监督”。这在征求意见稿第43条有所体现，即规定“审计机关设立审计报告审议委员会，审定审计报告。审计报告委员会实行合议制”，以及“审计机关的预算执行情况由统计监察机关负责进行审计监督”。

谁来监管社会审计

“社会审计由谁来管是目前争议最大的问题，”国务院法制办知情人士告诉《财经》，“主要的反对声音来自财政部。”

一般而言，按照审计主体的不同，审计可分为国家审计、内部审计和社会审计。国家审计指由国家审计机关实施的审计；内部审计指由部门和单位内部设置的审计机构和专职审计人员，对本部门、本单位及下属单位进行的审计；社会审计即国外统称的独立注册会计师审计。在国外，一般以社会审计为主导形式；在中国，则以国家审计为主导形式。

现行《审计法》调整的主要对象是国家审计，只是在第29、30条稍有涉及内部审计和社会审计，规定审计机关依法对内部审计和社会审计进行指导、监督。另有《注册会计师法》具体规范社会审计制度，由财政部主要负责会计管理。

征求意见稿延续了现行《审计法》的做法，保留了审计机关对社会审计的指导、监督、管理职能。“国务院的三定方案已经作出规定了，没有必要进行修改。”审计署一位参与修订工作的官员解释道。

来自财政部的声音则认为，在特定历史条件下，国家审计机关依法对内部审计进行业务指导和监督,对社会审计进行指导、监督、管理则是完全必要的。但是《审计法》自1995年1月1日实施以来，实际情况已发生很大变化，在新的形势条件下,多头管理并无必要。《审计法》第29、30条关于内部审计和社会审计的条款已没有必要保留，应删去对社会审计指导、监督、管理条款。“这些意见是我们汇总中注协、监督检查司、会计司的意见提出的。”财政部条法司的一位负责人告诉《财经》。

争论在继续。变化的现实迫切需要修法以应对新情况和新问题，期望《审计法》修订能够加速推进。