行政事业性国有资产管理改革探析

[摘 要]建国以来我国国有资产的管理一直把重点放在经营性国有资产上,行政事业单位国有资产管理未得到应有的重视,改革开放以来,我国国有资产管理体制改革取得了很大的进展,近年来,虽然有些地市进行了卓有成效的改革,但行政事业性国有资产管理体制未得到根本的转变,存在着诸多不尽科学,有悖效率和公平的问题,解决这些问题是构建和谐社会的题中之义。本文就存在的问题进行分析,并提出了一些举措,以期对行政事业性国有资产管理改革提供借鉴。

[关键词]行政事业单位 国有资产 改革探析

改革近年来,我国对国有资产的研究主要集中在国有企业资产,行政事业单位的国有资产研究相对滞后,缺乏理论性、系统性的研究,到目前为止还没有一套完整实用的管理体制出台。开展行政事业性国有资产管理研究,积极、正确引导这一伟大的变革,是每一个政府资产管理者的责无旁贷的职责,具有非常重要的现实意义和深远的理论意义。

一、行政事业性国有资产管理体制存在的问题

在计划经济体制下,行政事业性国有资产的管理体制是:国家统一所有、各级政府分级监管、单位占有和使用,此管理体制下必然造成,国家所有权管理严重虚置,占有和使用者对国有资产任意越位处置,管理中弊端重重,归纳一下主要有以下几点:

1.1 制度不健全,管理无依据

到目前为止,不但行政事业性国有资产管理没有法律依据,即使是起步稍早的经营性国有资产管理也无法可依。《国有资产法》还在激烈地讨论和统一认识中,甚至于初稿还未形成。因为没有法律依据,致使行政事业性国有资产管理的制度不健全、不规范,管理模式不统一。管理过程处于无法可依、无章可循的状态,即使有一些规章制度,也缺乏权威性。

1.2 “家底”不清,账实不符

在传统管理体制之下,大多数行政事业单位对大部分资产不够重视,没有科学健全的财产管理制度,对国有资产存在着不计折旧、不评估、不核算、存量不清、产权混乱、账实不符的现象,导致“家底”不清,账实不符。

1.3 国有资产流失严重

非经营性国有资产转变为经营性国有资产,是行政事业性国有资产流失最为严重的一个渠道。有些单位直接将经营收入作为单位的“小金库”;有的则在出租、折股、联营时将国有资产低估作价。假借破产名义转移国有资产,将国家利益转化为集体利益甚至个人利益,国有资产严重流失。

1.4 国有资产使用效率低下

a.行政事业单位国有资产使用效率低,究其原因是由于缺乏严格的、规范的、先进的管理手段,同时又由于缺乏客观公正的财产使用效率考评标准与考评方法,以及有效的约束机制与激励机制,从而无法对财产的使用效率进行有效的评估,不利于资产使用效率的提高; b. 行政事业单位普遍存在的帐外资产现象,使得资产的实物管理与价值管理相脱节,严重影响了事业单位的发展,不利于国有资产的使用;c.影响国有资产使用的因素还包括:行政事业单位之间资产调剂困难。

二、完善我国行政事业单位国有资产管理体制的具体举措

2.1 建立科学民主的行政事业单位国有资产形成机制

资产形成是资产管理的首要环节。所以,建立科学民主的行政事业单位国有资产形成机制,对建立形成科学合理、处置优化、监督公正、管理高效的行政事业单位国有资产管理体制具有十分重要的意义。在合理界定行政事业单位国有资产配置范围的基础上,尽快建立科学合理的国有资产配置标准。然后,按照有关的资产配置标准,严格按部门预算的方式、程序来确定各单位的资产购建预算。对于一些难以标准化的、或是金额较大的资产购建项目,应举行大额资产购置论证会,利用专家与社会各界的力量进一步防止资产购置的随意性。最后,在确定了资产的购置预算之后,应尽量利用规范化的政府采购方式购置资产,降低资产的购置成本,防止购置环节的浪费与腐败。

2.2 建立和完善行政事业单位国有资产的监督体系

建立和完善公正合理的行政事业单位国有资产监督体系,是确保行政事业单位国有资产顺利运行的必要保障,也是构建社会主义市场经济条件下行政事业单位国有资产管理体制的重要环节。建立行政事业单位国有资产从购置、使用到处置的全过程监督约束机制,积极探索行政事业单位国有资产监督的有效形式,这些有效形式包括:组建行政事业单位国有资产监督委员会;建立行政事业单位国有资产管理派驻制度;对行政事业单位国有资产进行绩效审计;建立行政事业单位国有资产管理定期汇报制度。

2.3 建立和完善行政事业单位国有资产管理法律约束机制

行政事业单位国有资产的管理现状,急待国有资产管理法的约束与协调,以此来规范管理行政事业单位国有资产的管理与使用,使众多的经营性和非经营性国有资产管理立法在其基本法的统率下协调发展。因此必须加紧制定和修改与行政事业单位国有资产管理相关的立法,应当制定行政事业单位国有资产产权登记、资产配备、资产管理监督、资产审计、资产流失案件查处等专项法规和实施细则,改变实践中无法可依或有法难依的局面。同时加强立法监督和执法监督。一方面通过立法形式,在法律上明确规定和要求国有资产使用者和经营者应对国有资产负有无限连带责任,对经营亏损者,要求以私有财产赔付。另一方面,要加大执法力度,对于包庇犯罪的责任者予以严惩,对于造成国有资产流失的严重后果者追究其刑事责任,维护国家所有者权益。

2.4 建立和完善行政事业单位国有资产的预算管理体制

党的十七大提出深化预算制度改革,强化预算管理,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。目前虽然有财务、基建支出的预算管理制度,但行政事业单位的国有资产预算管理体制仍不尽完善。预算管理是发达国家政府和企业多年积累的成功的管理经验,实行财务预算管理是单位建立自我约束,自我控制,自我发展的良好机制的有效办法,能优化资源配置,从构建和谐社会,维护社会稳定的目标要求看,行政事业性国有资本预算应先从医疗、教育类事业单位着手,要先试点,后推广,一方面要解决这几类公共产品(服务)提供中存在的问题,另一方面要加大这几类公共产品(服务)提供的数量。对这几类公共产品(服务)要尽快建立绩效评价指标、评价方法。

2.5 建立和完善行政事业单位国有资产的绩效评价体系

长期以来,行政事业单位一直都没有一套完整的绩效评价考核体系。要想最大限度地发挥国有资产的效益和作用,这必须建立一套科学、合理的绩效评价体系。配合行政事业单位国有资产的分级授权管理体系与行政事业单位国有资产多层次管理责任制,建立行政事业单位国有资产的梯级绩效管理模式,同时建立科学合理的行政事业单位国有资产管理绩效评价指标体系,由国家财政部制定指导性资产管理绩效评价标准。在此基础上,各地根据本地实际情况,针对各类资产与各类评价对象的具体特点制定本地区资产管理绩效的各项具体评价指标,并建立正规化的行政事业单位国有资产绩效评价程序,规范评价手段。

2.6 建立和完善行政事业单位国有资产管理信息系统

及时掌握和了解各个行政事业单位和主管部门国有资产使用情况的一种非常有效和快捷的途径是,建立行政事业单位国有资产信息网络系统。建立高效的国有专项资产信息化管理系统势在必行,专项资产在行政事业单位国有资产中占据很大的比重。但是国有资产信息管理网络的建设,是一项大投入的工程,因此,各地在实际操作过程中,可采取先试点、再推广的循序渐进、稳步推进的方法。

党的十七大提出,行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。我国国有资产管理制度变迁的复杂性、艰巨性和渐进性,决定了我国的行政事业性国有资产体制改革还有一段漫长的路要走。

参考文献:

[1]文宗瑜等.构建全新的行政事业性国有资产管理体制.国有资产管理,2006;2

[2]及聚声.行政事业单位国有资产管理新模式.经济管理出版社,2002;7