美联储的起源和使命

央银行不是普通的银行，而是政府机关，处于一个国家货币和金融系统的中心地位。央行是非常重要的系统，它帮助规范当今金融和货币体系的发展，在经济政策中起主要作用。在过去许多年中，起这个作用的机构多种多样，但现在几乎所有的国家都有中央银行。最主要的例外是货币联盟，许多国家共同拥有一个央行。目前为止，最重要的例子就是欧洲中央银行。

中央银行有两大任务。第一是促进宏观经济的稳定，主要是经济增长的稳定，防止大的浮动和衰退，保持低而稳定的通货膨胀。这是央行的经济功能。第二是金融稳定功能。尽力保持金融体系的正常运作，缓解金融恐慌或金融危机。中央银行主要有两套工具实现这两大任务。在稳定经济方面，主要工具是货币政策，在常态下，可在公开市场买卖证券来提高或者降低短期利率，将经济保持在增长和通胀都基本平稳的状态。而我们更不熟悉的工具，是央行应对金融恐慌和金融危机的主要工具，即流动性供给，被称为“最后贷款人”。如果金融市场崩溃，金融机构没有其他资金来源，央行将随时准备作为最后贷款人向金融体系提供流动性，从而帮助稳定金融体系。中央银行的第三个工具就是金融监管。由于这种方式并不只有中央银行使用，例如在美国，联邦存款保险公司、货币监理署与美联储一同监管金融系统。这里我只强调货币政策和最后贷款人。

中央银行在理论和实践上都不是新鲜事物。瑞典于1668年建立了中央银行，英国于1694年成立了英格兰银行，后者成为随后几百年里世界上最重要最具影响力的中央银行。英格兰银行并不是白手起家，它是一个系统成熟的银行，原本是一个私有机构，后来慢慢拥有了一些央行的功能。最后这些中央银行本质上都成为了政府机构。英格兰银行在鼎盛时期的重要职责是管理金本位制度，发行黄金为本位的纸币。最后贷款人功能在19世纪也十分重要。在19世纪早期，英格兰银行常常发挥这一功能，当19世纪后期美国遭受银行业恐慌时，这种情况在英国是罕见的。

什么是金融恐慌？拿电影《生活多美好》中Jimmy Stewart扮演的银行家角色来解释。银行家遇到了挤兑的威胁。什么是挤兑？想象一下，在没有任何存款保险的情况下，一家普通的商业银行向企业提供贷款，它吸收公众活期存款集资，这意味着存款人随时可取款。如果由于某种原因，有谣言说这家银行有一些不良贷款并在亏损，作为存款人，为了保证自己存款不受损失，就会在银行门前排起长队取款。银行若想付清储户存款，唯一方式是出售或转让其贷款，但这非常困难，要花时间，还需折价出售，结果银行往往来不及这么做，恐慌便将银行击垮，谣言果然成为自我实现的预言。而且，一家银行的挤兑会导致普遍的银行挤兑，或是范围更广的银行业恐慌。在未有联邦存款保险以前，银行会通过拒绝提款来应对恐慌或挤兑，但这样做的另一个严重后果是给那些需要付工资或者想要取款购物的人带来了麻烦。此外，银行业恐慌常常会延伸到其他市场，例如和股市崩盘联系在一起。可想而知，这些事情对经济产生了不利的影响，可能引发经济崩溃。

美联储如何帮助Jimmy Stewart走出困境？想象一下，如果Jimmy Stewart的银行持有很多安全贷款，虽然不能直接变现，当面对很多找上门取款的储户时，他可以找到美联储在当地的办事处，用安全资产作抵押，从美联储那里贷到现金，付给储户，之后只要他的贷款确实安全，挤兑就会平息，恐慌也会结束。美联储的最后贷款人行为及其提供的短期资金，保证了许多机构不会破产倒闭。一旦机构不得不折价出售资产，其他机构发现自己的资产也在贬值，贬值效应和谣言一起助长的金融恐慌，将会蔓延至整个银行系统。因此，有效的介入非常重要，央行提供短期流动资金，避免系统崩溃或至少使系统更稳固。

美联储的法律于1913年通过，而最终建立是在1914年。当时考虑到央行两大职能，国会和威尔逊总统决定创建美联储。先谈美国的金融稳定性。内战过后的20世纪早期，美国没有央行，财政部无法行使任何形式的稳定金融职能，一些民间机构承担了中央银行的部分职能。然而，民间机构没有足够的财力，也不具备中央银行拥有的公信力。因此，美国需要成立一家中央银行来应对金融恐慌。在美国金融恐慌的确非常严重，1893年的金融恐慌，全国有500多家银行破产倒闭，1907年的金融危机也十分严重。在那次危机后，国会开始考虑建立中央银行，应对金融恐慌。但是要记住，央行的另一主要职责是稳定经济，稳定货币。美国的货币历史相当复杂，从内战之后到第一次世界大战，再到上世纪30年代，美国使用金本位。

金本位可以部分地代替中央银行。货币的价值以黄金重量来衡量，同时也设定了货币供应量，有助于设定市场上的价格水平。中央银行有助于对金本位的管理，但金本位系统也会创造出一个自我管理的货币系统。但是，金本位远非完善的货币系统，会产生极大的资源浪费，比如为获得黄金，从南非等地挖掘许多金矿，再将黄金运至纽约，放在纽约联邦储备银行的地下室，耗费人力物力，这还只是金本位制的一个小问题。还有一个问题，由于金本位制决定了货币供应量，央行没有太大的调控范围来使用货币政策稳定经济。比如经济活跃时期，货币供应增加，利率反而下降，这与央行今天通常的做法正相反。一些人将此看做是金本位制的一个优势，它可以剥夺中央银行的自由裁量权，但这的确也会引起经济波动性逐年变大，在近代的确发生了这种情况。再有一个问题是，金本位制在不同国家的货币之间创造了一个固定汇率的系统，一些观点认为这是有利的，但如果一个国家的货币供应量受到冲击或发生变化，或甚至是一些消极的政策，与该国货币联系在一起的其他国家，也将受到一定影响。金本位制度的另一个问题与投机攻击有关。通常，金本位制下的中央银行只持有支持整个货币供应的小部分黄金，但如果由于某种原因，市场不再信任它对于维护金本位的意愿和承诺，中央银行就会受到投机性攻击，这种情况曾发生在1931年的英国。因此，金本位并不总是能稳定金融。最后，金本位的一个优点是创造了货币的稳定价值，创造了稳定的通货膨胀率。但短期来看，由于通货数量受黄金开采量而变化，差不多每五到十年，就会发生通货膨胀或是通货紧缩。从长期看，几十年间物价则相对稳定，这同样也是美国的一大忧患。19世纪后期，美国发生了通货紧缩，农民及与农业相关的职业受到很大影响。随着农产品价格的下跌，如果一个农民在银行有抵押贷款，通货紧缩会造成他的还款数量实际提高，农民的压力增大了。金本位制引发的问题，也是美联储成立的一个原因。

1913年，在所有的研究终于结束后，国会通过了《联邦储备法》案，奠定了1914年建立美联储的基础。《联邦储备法》案规定了新成立的美联储有两项任务，首先，行使最后贷款人职责，努力缓解银行每隔几年经历一次的恐慌。其次，管理金本位制度，也就是磨去金本位制度锋利的边缘，防止利率和其他宏观经济变量的大幅变化。不同于以往，威尔逊总统尝试了全新的方式，不止华盛顿建立一个央行，而是在全国各大城市创建了12所联邦储备银行，同时在华盛顿还有一个监管整个系统的管理董事会。1914年美国大多数经济活动都在东部，现在的经济分布要均匀得多，但联邦储备银行的位置还和1914年一样。这一结构的价值在于这个中央银行能够代表所有人，代表这个国家每个地区人们的利益，国家经济的各个方面的信息都能集中到华盛顿，至今依旧如此。当美联储制定货币政策时，它将考虑全国各地的联邦银行的意见，因此，这提供了一种全国共同决策的方式。

20世纪20年代，大多数国家还未从第一次世界大战后恢复，而美国则经历了一段繁荣时期，美国经济在世界上占绝对统领地位。美联储于当时也获得了积累经验、建立体系的时间。但1929年的大萧条给美联储，以及所有美国经济政策制定者带来巨大挑战。这场萧条也是世界性的，持续了极其漫长的一段时间，从1929年到1941年珍珠港事件美国卷入战争为止。

理解大萧条的深度和严重性非常重要。引发这场巨大灾难的，不仅仅是美国的问题，而是全球的问题，事实上，遭遇最严重的大萧条的是德国而不是美国，这多多少少导致了1933年希特勒上台，那么是什么引起了大萧条？正如许多重大事件的发生都有着众多不同的起因一样，有许多因素导致了大萧条，但我想强调，部分问题在于决策层，而非政治本身。20世纪30年代，许多人支持一种经济见解，叫偿清债务主义理论。这种想法产生于繁荣的20年代，意思是当经济处在一个过量的时期时，需要通货紧缩把所有的过量都挤压干净。因此有人认为大萧条虽然不好，但又是必需的，以便把国家拉回到更加基本更加健康的经济上。

美联储在这一时期，不论是在货币政策方面，还是在金融稳定性方面都令人失望。在货币政策方面，出于相信偿清债务理论，美联储并没有放松货币政策，原本可以调节货币政策，补偿经济的衰退，但事实上却是物价急降，通缩是这个问题中很重要的一部分，它使农民和其他依赖销售产品来支付固定债款的人破产了。更糟的是，先前提到过，如果使用的是金本位制度，汇率就是固定的，因此美联储的政策也影响到其他国家，使其他国家也处在过度紧张的货币政策之下，这也是经济崩溃的一个原因。如前所述，美联储保持紧张的货币政策的一个原因是，担心美元受到投机性攻击，那将会使美元脱离金本位。为维持金本位制度，美联储提高了利率，而不是降低利率，以为通过保持高利率，可以使美国国内投资更有吸引力，从而防止货币外流，但考虑到经济需求，这是一个错误的决定。

美联储的另一个职责是最后贷款人。同样，美联储没有完成它的使命。它没有很好地应对银行挤兑，银行破产现象席卷全国。这一现象一直持续到1934年存款保险制度产生。美联储为什么没有很好地履行最后贷款人的职责？为什么不向这些倒闭银行贷款？除了有些银行的确没有偿还能力外，原因是美联储表现出某种程度上的赞同偿清债务理论，但这一理论指导的结果相当失败。1933年，罗斯福总统下令对大萧条采取行动，他非常有实验精神，他的许多决策都不太有效，但他做对的两件大事足以抵消他的失误，抵消美联储引发的问题。一件是在1934年建立的联邦存款保险公司，倒闭的银行数量很快由几千家减少至零。另一件是放弃金本位制度。使得货币政策得以放松，货币供应量扩大，结束了通缩，并促使了1933年和1934年经济强有力的短期反弹。（本文删改自美联储主席伯南克在2012年3月为美国乔治华盛顿大学商学院所做的“反思美联储及其在当今经济环境中的地位”系列讲座中的第一讲。伯南克演讲PPT见美联储网站：http：//www.federalreserve.gov/newsevents/files/bernanke-lecture-one-20120320.pdf）