对建立健全食品安全溯源体系的探讨与思考

鉴于食品安全溯源体系在控制食品安全风险、理清监管执法部门的职责等诸多方面卓有成效，因而受到了越来越多国家和地区的高度重视。而“三鹿牌婴幼儿问题奶粉”、“陈化粮”、“石蜡火锅底料事件”等食品安全恶性事件证明，我国的食品安全体系的建立与完善势在必行。

食品安全溯源体系是由欧盟为应对“疯牛病”问题而逐步建立完善的食品安全管理制度，始于1997年。

建立健全食品安全溯源体系的主要内容

实施食品安全溯源体系，已成为社会各界的共识。

食品安全溯源体系的含义

关于“食品安全溯源”，至今没有一个公认的定义。笔者认为，所谓食品安全溯源体系，就是指在食品产供销的各个环节中，食品质量安全及其相关信息能够被顺向追踪（生产源头消费终端），或者逆向回溯（消费终端生产源头），从而使食品的整个生产经营活动始终处于管理主体的有效监控范围之中。实施这一体系中能够理清职责、明晰管理主体和被管理主体各自的责任，并能有效处置不符合安全标准的食品，从而保证食品质量安全。

关于食品溯源流程，笔者认为，可以通过下图显示：

构筑食品安全溯源体系的现实性和紧迫性

随着经济和社会的不断发展，人们的食品安全意识比以往任何时候都表现得更为强烈，消费者、新闻舆论、司法机关和相关社团组织等社会各界对食品质量安全的关注程度在与日俱增。食品安全可追溯体系建设被提到了议事日程上来。

我国国内食品安全溯源体系建设情况

我国目前已提出了构建国家食品安全战略框架的构想。同时，在现行法律法规行政规章体系中基本明确了食品安全监管应当遵循“可追溯性原则”。

2001年以来，我国逐步开始实施食品安全溯源体系。2001年7月，上海市政府颁布了《上海市食用农产品安全监管暂行办法》，提出了在流通环节应当建立“市场档案可溯源制”。2002年，北京市商委制定了食品信息可追踪制度，明确要求食品经营者购进和销售食品要有明细账。2004年，国家质检总局开始了在寿光田苑蔬菜基地和洛城蔬菜基地进行蔬菜质量安全可溯源系统的探索。2005年，北京市顺义区在北京市率先启动蔬菜分级包装和质量可溯源制。同年，天津市实行无公害蔬菜可溯源制，推出网上无公害蔬菜订菜服务。2005年国家质检总局出台了《出境水产品溯源规程 （试行 )》。我国物品编码中心编制了《牛肉制品溯源指南》。陕西标准化研院编制了《牛肉质量跟踪与溯源系统实用方案》。商务部《酒类流通管理办法》，要求对酒类产品经营活动每个批次提供质量安全报告和酒类产品随附单。此外，我国有关部门还在食品种养殖和生产加工领域逐渐推广应用“危害关键控制点分析（HACCP）”、“良好农业规范（GAP）”、“良好生产规范（GMP）”等食品质量安全控制技术。

目前，有关部门正在国家食品安全监管总结“十一五”规划的执行情况、草拟食品安全监管“十二五”规划实施纲要，将总结过去的实践，借鉴国内外成功的监管经验，将会以全新的视角进一步明确包括乳品在内的食品安全溯源体系的具体内容。这些都说明，食品安全溯源体系建设已被党和政府提到了议事日程上来。

现行法律法规制度对构建食品安全溯源体系的规定

从我国《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的相关规定中，可以判断国家对建立健全食品安全溯源体系的坚决态度。《食品安全法》第35至39条规定，“食用农产品的生产企业和农民专业合作经济组织应当建立食用农产品生产记录制度”，“食品生产企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度”等。《食品安全法实施条例》第29条规定，“从事食品批发业务的经营企业销售食品，应当如实记录批发食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、购货者名称及联系方式、销售日期等内容，或者保留载有相关信息的销售票据”，法律和行政法规同时还规定了所有食品购销书面记录的时间均不得少于两年。国家工商行政管理总局实施了《食品流通许可证管理办法》、《流通环节食品安全监督管理办法》和“食品市场主体准入登记管理制度”等“八项制度”，初步明晰了流通环节食品安全溯源体系的具体内容。笔者认为，这些法律法规制度涉及食品生产、经营及餐饮服务提供者在食品溯源中应当履行义务的具体化和可操作性的规定，为构建完善的国家食品安全溯源体系埋下了伏笔。

食品安全溯源体系在监管执法实践中的应用

北京、吉林、河北、江苏、甘肃等地工商局在部分地区试行推广食品安全电子监管平台建设。山东、福建、广东等地在大中型食品超市、食品批发企业推广使用食品购销存应用软件；新疆、贵州、安徽、厦门等地实施了对食品品种的电子备案；浙江、湖北、内蒙古等地在食品批发环节实施了“一票通”制度。据了解，国家有关部门将从乳制品电子溯源体系为突破口，进一步对乳制品等食品安全电子溯源体系的细化内容。据悉，国家工商行政管理总局将出台有关食品经营者进货查验和进货查验记录“两项制度”电子化的相关措施。食品药品监督管理部门也在研究制定餐饮服务食品安全溯源体系建设。

条形码技术在食品溯源中有待于进一步推广

目前食品溯源体系电子化步伐大大加快。如中国物品编码中心与相关企业合作开发了泰祥集团食品安全追溯系统、寿光蔬菜质量安全追溯系统、水产品质量安全追溯系统等。近年来，上海、广州等地还将条形码技术从食用农产品的生产环节推广到商场、超市中。但从总体上看，条形码技术在食品流通中只是部分使用，尤其是在餐饮服务环节中尚未普及。有的经营者反映在条形码中缺乏食品生产日期这样的信息，亟待完善。

我国食品安全溯源体系建设中存在的问题

毋庸置疑的是，我国食品安全追溯技术体系确实取得了不错的成效，但从总体来看，仍然不尽完善。

食品溯源相关法规制度不完善

目前我国有食品安全相关法律20多部、行政法规40余部、部门行政规章150余个。但只有《食品安全法》及其实施条例、《动物防疫法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等少数法律法规对食品溯源体系的一些相关内容作了要求，且法条中对可追溯的要求比较笼统，缺乏可操作性。食品安全溯源管理的技术标准和相应的规范，还比较欠缺。

食品生产经营者自律意识不强

屡禁不止的食品安全事故，食品生产经营者依法诚信经营意识差应该是其中重要的诱因。近年来食品安全恶性事件证明，由于食品生产经营者的不严格自律和缺乏诚信，往往会因食品质量安全而影响整个社会的和谐稳定，影响社会经济的持续健康发展。

监管执法力量薄弱，监管方式、手段落后

我国行政执法监管队伍由于人员、设备、经费的不足，难以确保监管职责完全履行到位。以江苏省为例，全省有食品生产经营主体37万余户，还不包括2万多个从事初级农产品生产的合作经济组织和2000多个定点屠宰厂（场），而各相关部门从事食品安全监管执法的人员不足20000人。同时，在部分省区市，食品安全监管职能部门的监管方式和手段还处于较为原始的阶段，日常监管执法技术手段有待于进一步完善。

处罚力度不足以形成威慑力

发达国家对食品安全管理非常严格。如韩国《食品卫生法》规定将制售有害食品行为定义为“保健犯罪”，视情节判处1年以上或3年以上有期徒刑。一旦因为制造或者销售有害食品获刑者，5年不得从事食品经营活动，还将被处以高额罚款。我国相关处罚力度不够。我们必须严格管理，让违法者一旦被查获就倾家荡产，不能重操旧业。只有这样，才能从源头上堵住食品质量安全漏洞。

消费者难以实施有效监督

由于食品经营者为消费者提供的食品质量安全溯源信息真实性不能得到保证，同时，社会上缺乏食品溯源信息的公共查询平台，消费者的知情权往往得不到有效保障，致使消费者无法为行政部门辅以有效的社会监督，直接影响到“四位一体”食品安全监管机制的建立。

关于进一步健全完善我国食品安全溯源体系相关建议

笔者理解，建立食品安全溯源体系，就是要以强化行政职能部门监管为着力点，以强化食品生产经营者自律为关键点，以强化社会监督为辅助点，以强化电子化信息化手段为支撑点，从而实现对食品质量安全的可追溯管理。建议从以下几个方面，大力推进。

建立健全法律法规制度

笔者认为，最有效的方法就是通过地方立法的形式来确保食品安全溯源体系的健全完善。地方立法时完全可以《食品安全法》等上位法作支撑，进一步明晰食品安全溯源体系的具体内容。主要包括：全面落实食品安全法关于各级政府总负责的责任，确保责任落实到人到岗；进一步细化职能部门的监管职责和协作协调制度，落实各自的法定义务；进一步增强食品生产经营者作为第一责任人的责任意识；规定食品行业协会充分发挥行业自律作用；规定鼓励社会团体、基层群众性自治和个体消费者利用其学习掌握的食品安全知识。

建立健全食品入市备案制度

食品入市备案是确保食品质量安全的源头。笔者建议食品流通环节继续健全完善食品入市备案制度，可考虑通过地方立法作出规定，要求外地食品和地产食品的总经销商必须到工商等监管执法部门进行登记备案成为其法定义务。这样，就能达到工商部门及时掌握了解食品流通源头和渠道、有效防控和消除食品安全隐患的目的。

建立健全食品进销记录制度

应当依据《食品安全法》及其实施条例的规定，尽快推进食品进货查验和进货查验记录“两项制度”，对达不到要求者，可以考虑推行食品流通环节进销货记录“一单通”制度。各地可在食品生产加工和餐饮服务等环节制定类似的制度，进而确保全过程、全环节中的食品质量安全。

建立健全问题食品召回制度和下架退市制度

事前防范与监管重于事后惩罚。日前，有的人大代表和政协委员呼吁在流通环节也要建立问题食品召回制度。笔者建议，是否可以通过两种方式解决这一问题。第一种方式是可以研究制定流通环节问题食品的若干实施意见，逐步理清流通环节问题食品下架退市和召回等范畴的相互关系之后，特别是处理好法律法规的有效衔接之后，今后在管理体制出现调整的前提下，再考虑研究流通环节问题食品召回制度问题不迟。第二种方式是借鉴《食品召回管理规定》对食品生产者召回问题食品的有关规定，通过地方立法作出明晰的规定，要求食品批发商在食品生产者因不可抗力无法实施问题食品召回时，代为履行食品召回义务，以有效遏制问题食品继续在市场上流通，充分发挥食品安全溯源体系顺向追踪问题食品的作用，切实维护消费者以及食品零售商的权益。待地方立法取得成效的基础、全面铺开的基础上，可考虑制定部门规章等方式，巩固成果，大力推进。

全面构筑溯源体系的技术支撑

一是在整合各地食品安全监管软件功能的基础上，设计一套符合实际情况的食品安全监管软件系统，该系统应包含农牧业生产和种养殖管理、食品生产加工管理、食品流通管理、餐饮服务管理、食品生产管理、食品进销存管理、信息交流平台、消费者查询平台等子系统和功能模块，并在其中嵌入食品包装条形码编码系统，分别授权由相关部门以及消费者操作和应用。二是各个环节都要进行信息化管理。各环节要共享信息，供应链上游必须将相关信息提供给供应链下游，实现物流和信息流的同步。三是开发研究既与国际接轨又适合我国国情的食品安全追溯信息收集和传送技术。在没有条件统一实行代码系统的情况下，可采用纸记录，但要做好纸记录系统与代码系统的有效链接，确保实现“痕迹管理”。四是完善食品包装和标签制度。应吸取欧盟在食品包装和标签制度建设中的经验，将追溯信息依附于标签上。

建立健全食品安全信息查询制度，形成有效监督

食品安全溯源体系作为信息披露的一种政策工具，有助于解决或者缓解食品市场内的信息不对称。笔者建议应本着“方便职能部门监管、便于生产经营者管理、保障消费者知情权”的原则，健全完善食品安全溯源查询体系。体系建成后，既要方便行政监管部门在监管执法中查询食品的生产经营情况，又要方便食品生产经营主体查询本单位食品生产和购销存情况，还要方便消费者查询食品来源、质量安全状况、生产经营者诚信状况、交易流程等情况，以消除信息不对称的情况，从而实现对食品质量安全的全过程、全方位监管。(编辑/周南)

人物简介

陈骥，籍贯四川泸州，1968年出生，经济学硕士，处长，现在国家工商总局工作,全程参与了食品安全法律法规的立法和起草工作。主要作品有：《解析食品流通许可》（专著）、《市场管理史略》（专著）、《融入民生》（专著）、《期货市场理论与实务》（专著）、《金融期货市场及发展》（合著，副主编）、《基层工商所管理创新与规范执法》（执行主编）、《经纪人》（合著）、《生产要素市场管理》（合著）、《证券及房地产管理》（合著）、《粮食市场管理手册》、《围歼毒鼠强》等，曾获得国家新闻出版署“十佳经济读物”奖、中国发展研究奖、中国工商学会优秀论文二等奖等奖励。先后在《经济日报》、《中国日报》、《财贸经济》、《中国投资》、《中国工商管理研究》、《中华工商时报》、《农民日报》等核心报刊杂志上发表了多篇文章。累计发表500多万字。