欧盟推动建立单一监管机制原因及前景探析

摘 要：2008年以前，欧洲的金融一体化进程快速推进，银行业金融机构和金融市场不断融合。金融危机爆发后，监管制度缺陷暴露，欧洲银行业面临巨大的信心危机，金融一体化进程停滞，货币政策传导遇阻。欧盟反思危机教训，推动建立单一监管机制，重塑银行业信心，重启一体化进程，但任重而道远。

关键词：金融一体化；金融危机；单一监管机制

中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）02-0057-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.02.13

一、危机前金融一体化快速推进，监管制度安排未同步

2008年以前，在全球金融一体化和欧盟单一市场的推动下，欧洲银行服务一体化进程快速推进。许多银行充分利用欧盟法律创造的机会去其他成员国经营业务，跨境活动快速扩张。据统计[1]，欧元区银行的境外资产和负债规模占总资产和负债规模的比重从1998年的不足2%大幅上升到2007年最高时的近10%；在部分欧元区成员国（爱尔兰、斯洛伐克、塞浦路斯、卢森堡、爱沙尼亚等），2007年末外国银行所设的分支机构数量以及资产规模占其国内总的银行机构数量和资产规模的比重高达90%，由于外资的进入和渗透加剧了竞争，很多企业和家庭因此享受到了更优惠的贷款条件。同时，银行间的跨境并购活动快速增长，导致银行机构数量明显减少。据统计，1999―2008年的10年间，欧盟国家货币金融机构（MFIs）的数量从起初的近9000家减少到约8000家，而欧元区国家的货币金融机构数量更是从8000家左右减少到约6000家，欧元区部分成员国银行市场集中度不断攀升，以前5大银行的市场占有率（以资产规模计）计算，比利时、芬兰、希腊、爱尔兰、荷兰、葡萄牙等成员国2010年的市场集中度都超过了50%。这些活动促使欧元区金融深化程度加深，部分成员国的银行部门规模远超GDP总量数倍，2011年末，卢森堡、爱尔兰、马耳他、塞浦路斯等国货币金融机构的总资产规模与本国GDP之比超过7倍，法国、荷兰等国则超过4倍，连德国也超过了3倍，形成了许多在欧盟层面“大而不能倒”以及在单一成员国层面“大而无法救”的庞大银行机构。

与此同时，包括货币市场、债券市场在内的金融市场也出现了快速融合的态势，银行机构的批发融资和投资活动日益跨出国境。欧央行的欧元货币市场调查显示，2002―2006年，包括拆借和回购在内的货币市场交易按照对手方的地域分布分解后，在单一成员国内部发生的交易占比从近40%降低到不足30%，跨境交易成为绝对主流。而在这些跨境交易中，无担保的拆借交易占比近半。用于跨境进行欧元实时结算的TARGET系统每年的结算量则同步出现了持续大幅增长。货币市场利率持续趋同，1999―2007年，跨境交易的拆借利率（以EONIA计）和回购利率（以EUREPO计）的标准差一直维持在3个基点以内。欧元区货币金融机构持有其他国家的政府债券和公司债券占总持债量的比重自1997年的约15%大幅提高到2006年的逾40%。这使得欧元区不同国家的债在各个期限上的利差自1998年以后大幅收缩，这种状况一直持续到2010年欧债危机爆发。不同国家银行债和公司债的利差也呈现了类似走势。

欧盟在总结危机教训时发现[2]，单一市场、单一货币、单一货币政策大大推动了欧洲的金融一体化进程，同时也显著提高了危机跨境传染的可能性。但是，欧盟层面统一监管金融服务单一市场的制度安排，尤其是机构架构（如监管者和清算机构）以及安全网（如存款保护）并没有同步跟上。这导致了监管错配，大量的银行已经快速地跨越国界经营，服务遍布欧元区其他国家，而机构监管安排仍然停留在成员国层面，相应的监管手段和措施未有效拓展，监管实践在各国之间存在明显差异且协调机制缺失。这种错配在危机冲击时，产生了严重后果。过多的国家干预使一些银行不能按照市场机制正常退出①，阻止或至少延迟了银行间通过重组方式限制金融不稳定的发生。富通银行的例子最具代表性，当时其业务主要集中在荷兰、比利时、卢森堡三国。2008年9月危机发生后，荷兰单方面宣布对富通银行在其境内的业务进行国有化，迫使比利时也不得不采取同样行动，这导致其在比利时境内的资产售予法国巴黎银行的交易计划延迟了6个多月，引起了市场动荡。危机期间这样的监管失败案例还有不少，严重削弱了外部对欧洲银行体系的信心。由于缺少必要的制度安排和有效的手段去清算本国银行的境外分支机构，各成员国的监管当局第一反应是稳定本国市场，不断提高防火墙以把本国银行的流动性和资本都控制在境内，同时鼓励本国银行投资国内债券，这些都给单一市场带来了显著的负面影响，金融一体化进程受挫。

二、危机后金融一体化进程停滞，货币政策传导遇阻

一是银行服务一体化进程趋弱。尽管到目前为止，欧盟多数银行机构仍然保留了大部分的跨境存在，比如在非母国的其他成员国开设的分支机构数量减少不多，但是有迹象表明银行提供的跨境服务正在下降，尤其是在批发活动方面。据统计，欧盟银行业对其他欧盟成员国银行的整体风险暴露自2007年以来显著减少，降幅逾30%，现在仍然处于一个比较低的水平。而银行业在同一成员国内部进行的银行间借贷活动份额在2007年以后上升明显，自低点的46%上升到目前的近56%。同时，银行业提供的跨境贷款相对于其国内业务来说份额持续下降。尤其是对中欧和东南欧地区（Central Europe and South Eastern Europe， CESEE）的信贷投放显著下降，危机前那里曾是增长最快的区域。多数银行在不断清理非核心资产，其中很大一部分就是国外资产。从银行业的跨境兼并收购（M&A）活动来看，2008年以来交易金额大幅下降。银行业提供给非金融企业和家庭的零售贷款利率在不同国家间出现明显分化是市场重新走向分割的又一例证。据欧央行统计，目前公司零售贷款利率在欧元区不同国家间的标准差已经超过了危机前的三倍。数据显示，芬兰家庭为新抵押贷款支付的利率仅是意大利或西班牙家庭的一半，而葡萄牙家庭支付的则更高。最常见的企业贷款形式―循环贷款与透支，在葡萄牙和塞浦路斯的价格是法国价格的三倍，而在希腊还要更贵。

二是金融市场一体化进程停顿。首先，货币市场运行遭到严重破坏，尤其是银行间的跨境交易。鉴于对手方的信用风险明显上升，银行间的货币市场交易开始更多地采用有担保的回购方式，且基于安全性考虑，回购交易也多通过中央对手方（CCPs）来进行。这使得拆借市场的日均成交量持续下降，目前仍然处于2007年以来的低位水平。拆借交易在跨境货币市场交易中的占比已经从2007年之前的40%多下降到2011年的不足20%，降幅巨大。从价格指标来看，不管是回购利率EUREPO，还是拆借报价利率EURIBOR，亦或是拆借成交利率EONIA，其跨境交易的标准差呈现大幅的向上波动趋势。而且，回购市场的定价风险开始更多地与交易对手方以及抵押品的地域相关联，尤其是当二者都来自于同一个国家，地域因素愈发凸显。结果是，很多银行发现他们通过货币市场融资愈发困难，市场明显割裂。其次，债券市场分化严重。在国债市场上，部分重债国（如希腊、西班牙、意大利等），在新发行国债时经常面临很大的困境，认购倍数不足，发行利率多次上升到很高的水平。而德国国债基于市场参与者风险规避、逃向质量（flight to quality）的考量，发行认购倍数持续保持在高水平，且收益率一再下降。这导致欧元区不同国家的国债利差大幅扩大。与此同时，欧元区货币金融机构持有其他成员国的国债数量持续下滑，由占比近30%下降到不足15%，基本回到了欧洲经济和货币联盟（EMU）第三阶段开始时（1997年）的水平。这反映出多数银行更倾向于持有国内资产而减少了跨国资产的投资。由于受到了国债市场的影响，欧元区不同成员国的同类别公司债利率也出现了一定分化。欧元区货币金融机构跨境持有公司债的比重同样自2007年以后明显下降，由最高时的近20%下降到约10%。

在市场日益割裂的情况下，欧央行的单一货币政策传导遇到了阻滞。这里我们重点分析利率渠道和信贷渠道，因为前者在市场化条件下最具威力，后者对欧元区国家来说举足轻重①。

首先，从利率渠道看。一是政策利率对短期市场利率的影响时滞延长。为了应对危机，自2008年以来欧央行大幅降低政策利率―主要再融资操作（main refinancing operation， MRO）利率水平，2008年10月至2009年5月连续7次下调利率，将政策利率从4.25%下调至1%的历史低位。从市场反应看，此后相关市场利率水平明显回落，但反应时滞较长。IMF（2009[3]的研究指出，金融危机期间欧央行政策利率的降低能够传导到市场利率，但向市场利率传导的速度放缓且传导的效果变得不太可靠。其实证分析表明，欧央行政策调整后市场利率进行充分调整的时间从危机前的3至 6个月延长到12个月以上，市场利率的残差状况则显示传导机制变得不那么可靠，从2008年初开始残差就有所扩大，并且在此后的绝大多数情况下亦如此。欧央行的数据显示，2010年期间前述情况有所改观，但2011年欧债危机爆发后，这种时滞延长和残差扩大的状况再次出现。二是短期利率向中长期利率的传递受阻。欧央行在最近的报告中指出，随着2011年年中债务危机加剧，欧元区国家短期利率通过利率渠道向与私人部门融资和消费决策相关的长期利率的同步传导受到了阻滞。尽管政策利率下降了，但一些成员国银行的零售贷款利率却出现了明显上升。其调查显示，仅有约20%的借款利率与政策利率同步下降，另外20%则出现了不降反升的状况。而且，政策利率的传导出现了显著的不均衡，欧元区不同成员国之间家庭和企业借款成本呈现明显差异。

其次，从信贷渠道看。一是银行资金渠道匮乏。所谓“巧妇难为无米之炊”， 如果没有充足的资金来源，银行也是有心无力。从批发市场来看，危机对于金融市场正常运行秩序的破坏，把很多融资渠道封闭了。据统计，在2009年上半年，欧元区55%的银行债券发行依靠政府担保才得以完成。欧央行的银行借款调查（bank lending survey， BLS）结果表明，2011年底不管是货币市场融资，还是债券市场融资，亦或是证券化融资，受调查的欧元区银行中近50%都反映市场准入条件恶化严重，直到2012年情况才有所改善。再看零售市场，2008年以来欧元区银行吸收的来自私人非金融部门的存款增速大幅下降，由年均近10%下降到不足5%。2011年年中以来，受债危机导致的银行破产预期影响，非欧元区的居民加速从欧元区撤出存款。仅2012年前5个月，希腊、葡萄牙、西班牙的银行存款规模就减少了845亿欧元。且由于储蓄者要求越来越高的风险溢价，为防止存款流失，银行不得不提高存款利率水平，使之达到甚至超过市场利率水平，负债成本大幅攀升。批发和零售融资渠道的阻塞使得很多银行愈发依赖欧央行的融资。欧央行的研究表明，一些受债危机影响严重的银行发放给非金融部门的短期贷款利率与欧央行的政策利率相关程度明显高于其他受影响较小的银行，该利率通常应当与存款利率或者市场融资利率更相关，这进一步揭示出欧元区部分银行外部融资渠道的匮乏及对欧央行融资的依赖。二是银行信贷投放意愿严重不足。危机前的2007年，欧元区货币金融机构对非金融部门的贷款增速一度达到近15%，之后一路下滑，2009年出现负增长，2010年以后有所恢复，但目前仍不足5%。由于去杠杆化、风险规避等因素，许多银行选择了囤积货币。目前，银行业在欧央行的存款金额达到了创纪录的逾万亿欧元，大大超过了要求的准备金水平，表明各大银行仍在窖藏（hoard）货币而不是投放出去。

三、推出单一监管机制重塑信心，但构建完成任重而道远

欧盟最新的报告指出，欧债危机的持续发展表明，单纯依靠成员国之间反复的政策协调是远远不够的，亟需统一的制度安排。事实上，在2008年金融危机爆发后不久，欧盟就意识到这个问题，曾出台了一系列举措，强化欧盟层面对金融业的统一监管。2010年9月，欧盟财长会议和欧洲议会先后通过了泛欧金融监管方案，着手建立欧洲金融监管体系（European System of Financial Supervision，ESFS），拟成立欧洲系统性风险委员会（ESRB）、欧洲银行监管局（EBA）、欧洲证券和市场监管局（ESMA）以及欧洲保险和职业养老金监管局（EIOPA）等多个泛欧监管组织。从2010年12月到2011年初，三大监管局陆续宣告成立，泛欧监管新体系初步形成。但监管效果并不理想。尽管危机后成立的欧洲银行监管局在推动成员国银行业监管当局的合作以及制定银行服务单一规则手册方面取得不少进展，但是重大的监管实践差异依然存在，而且对银行的监管权很大程度上仍然掌握在成员国监管当局手中，这显然不能适应当前的金融一体化进程，现有水平的协调与合作也不足以保护单一市场渡过危机并对跨境运营的银行实施有效监管。

在此背景下，欧盟提出，要进一步强化欧盟层面的金融监管架构，以全面支持金融一体化进程。欧盟于2012年6月的领导人峰会上提出要建立“银行业联盟（banking union）”的草案，并于9月公布了具体方[4]，其内容包括创造一个由欧央行发挥核心作用的单一监管机制（Single Supervisory Mechanism，SSM），并逐步建立欧盟层面的银行清算处置体系和存款保险制度。这其中首要的任务是建立单一监管机制，由欧央行主要负责金融监管中的宏观审慎政策框架的制定，具体对监管政策的执行和监督由欧洲银行监管局全权负责，各成员国的银行业监管当局将主要负责日常监管并执行欧央行的相关监管政策。这种由欧央行发挥核心作用、欧洲银行监管局和各成员国监管当局参与其中的监管框架是完善欧洲经济治理、推进欧洲一体化进程的重要举措。

该方案之所以有望发挥效力，是基于在单一监管机制下，对一家跨国银行机构来说，在欧元区内不会再有母国监管者和东道国监管者的区别，面对的将是欧央行严格的、无偏倚的宏观审慎监管和对跨境业务的有效监督，这种制度安排将确保银行业资本和流动性的跨境分配主要基于商业利益驱动而较少搀杂其他因素，而在其出现问题时更容易被拥有监管权的欧央行所发现并采取措施及早干预补救，从而有利于降低欧元区银行的系统性风险，重建外部对欧元区银行业的信心。银行的融资成本将开始再次仅仅依赖于自身的信用等级，而不会为所在成员国的财政状况或重定货币的风险付出高额的溢价。继而，包括银行业市场、货币市场和债券市场在内的金融一体化进程有望继续推进[5]。

就单一监管机制的前景来看，要充分有效地发挥效力、实现设立的初衷，必须要满足以下几个条件：第一，赋予欧央行对欧元区所有成员国逾6000家银行全面监管的权力。因为危机表明，即便是业务范围仅限于单一成员国境内的小型银行，可能引发系统性风险。第二，保证欧央行监管地位的独立性并赋予它足够的权力实施有效监管。正是由于现有的银行监管是成员国各自为政，本国监管者出于各种考量（包括政治的、经济的），部分影响了本国金融机构在危机后的经营行为，造成了市场的分割和一体化进程的停滞。要避免这种情况的再次发生，就必须使单一监管机制下的欧央行保持最大限度的独立性，不受任何层面的政治干预，同时能够获得最终的监管政策决定权和直接的监督检查权，确保政策有效实施。第三，清算机制的同步推进以提高单一监管的可信度。在现有的方案中，将单一监管机制的实施作为欧洲稳定机制（ESM）对成员国问题银行注资的前提条件。历史经验表明，在银行面临危机时，最优的注资方案是将问题银行坏的资产先行剥离清算，再对好的资产进行注资重整，否则操作效果往往不尽如人意。所以，如果清算机制不能与单一监管机制同步推进，后者的可信性会大打折扣。在以上几个关键问题中，欧元区内部各成员国仍然存在明显分歧，一是涉及对银行业总体监管成本的考量，二是涉及成员国对银行监管权力的全面让渡，三是推出清算安排会再次面临成本分担和财政责任的棘手问题。因此，单一监管机制乃至银行业联盟的最终建立并有效运转仍然任重而道远。

参考文献：

[1]High-Level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector[J].European Commission，2012（10）.

[2]Conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions-Proposal for a Council regulation[J]. European Commission，2012（9）.

[3]Euro Area Policies： Selected Issues[J]. IMF Country Report，2009（7）.

[4]A Roadmap towards a Banking Union-Communication from the Commission to the European Parliament and the Council[J]. European Commission，2012（9）.

[5]何帆等.欧洲中央银行货币政策转变及其展望[J].金融发展评论，2012（6）.