新建住宅供配电设施工程税收政策问题研究

[摘要] 随着电网企业管理变革，对供电可靠率指标和客户满意度先进性要求，很多省份纷纷出台了新建住宅供配电设施建设工程建设管理办法，明确由供电企业对新建住宅小区供配电设施进行统一建设和管理，提高电能质量和供电可靠性，但相关配套政策法规亟待完善。本文结合各省市政策出台情况，以税收政策影响为切入点，研究分析新建住宅供配电设施建设工程管理办法配套政策建议，以期进一步完善新建住宅供配电设施建设工程建设管理办法相关配套政策。

[关键词] 新建住宅 供配电 税收政策

一、前言

长期以来，城市住宅小区供配电设施缺乏统一的政策法规规制。城市配电网“最后100米”的建设管理游离在公用配电网之外，建设标准低、容量配置低、设备质量差、维护管理差、到户电价高等问题普遍存在，并随着每年大量新建住宅小区建成而不断累积，已成为一个严重的社会问题，威胁到城市居民生命财产安全，影响政府有效实施公共管理，损害电网企业形象。很多省市纷纷出台相关政策法规，以解决这些问题，但各省政策出台标准不统一，各地对政策的理解也不一致，影响了新建住宅小区供配电设施工程财务管理和税金缴纳，亟待统一规范和管理。

二、政策出台及实施情况

（一）新建住宅供配电设施建设管理办法出台及实施情况

1、南方电网供电区域政策出台及实施情况

据调查了解，南方电网供电区域现已出台新建住宅供配电设施建设管理办法（以下简称“办法”）的包括：云南省、广西南宁市、海南三亚市。其中，云南省在昆明市2007年试点经验基础上2012年出台全省办法，广西南宁市2009年出台办法，海南三亚市2011年出台办法。政策的主要内容是建立新建小区供配电设施统建统管的模式，由供电企业按照规定标准向小区开发建设单位收取费用，统一负责小区供配电设施建设和维护。由于政策实施需出台配套的收费标准，目前仅云南昆明、曲靖、文山以及广西南宁、海南三亚等五个城市正式实施。

截至2013年6月1日，五个城市共受理项目561个，投运161个，收取费用57.75亿元。根据昆明供电局统计数据，其从2008年开建的第一批工程完成竣工结算的12个工程中，已经有6个项目出现亏损，有资金结余的6个工程也不足以支付供电设施以后的运行维护费用，有四分之一的新建住宅项目在建设期就已经出现资金缺口。

政策实施取得成效：一是解决了小区供配电设施建设管理存在的突出问题。由供电企业按照规定的容量配置和技术标准统一规划、统一建设，提高了供配电工程质量，且设备材料质量得到保证，设施和通道资源得到有效利用。二是提高了小区供电可靠性。设施建成后，统一由供电企业维护管理，优化设施安装及运行环境，提高小区用电安全和电能质量，保障了电网可靠运行。三是提高了优质服务水平。供电、抄表、收费、服务“四到户”，提高了电力故障解决的响应速度，避免临时用电、到户电价高等问题，同时，有利于防范“临电”小区的产生和现有“临电”小区的改造。

2、国家电网供电区域政策出台及实施情况

据调查了解，目前上海、江苏、福建、山东、湖北、重庆等近20个省市已出台政策。上海出台时间最早，起初因开发商提出供电配套工程收费无标准、结算价格畸高等问题，2000年物价局与电力工业局共同出台文件，明确市区新建住宅供配电设施实行统一建设管理，并确定收费标准每平方米140元，2002年政策扩展到市郊区，2007年收费标准上调为每平方米165元，并扩大到全市范围。江苏2005年出台《居住区供配电设施建设标准》，因仍不能对隐蔽工程、设备选型、线材质量实施有效管控，难以确保工程质量，2009年物价局出台文件，确定了供电企业统建统管模式及收费标准。

上海市政策出台后，实施情况较好，小区电力故障和矛盾纠纷明显减少，政府、小区居民、开发商对政策都非常支持，上海电力公司每年受理新建住宅供配电工程项目300余个，收费30-40亿元。江苏省政策出台之初，开发商曾因收费标准高（每平方米230元），向价格部门提出质疑并申请公开定价依据，2012年江苏省收费标准下调为每平方米190元后实施情况较好。

（二）相关税收政策出台情况

据调查了解，目前共有5个省市出台了新建小区供配电设施建设配套费纳税问题的文件，但纳税标准不统一，其中上海、辽宁、江西三省市明确视同供电贴费，不缴纳营业税；昆明市实行工程建设结余转后期维护部分纳税，随着新营业税出台税务局要求应全额纳税；而2013年7月出台政策的重庆市实行收取的建设价款扣除支付给分包单位的分包款后的余额为营业额，按建筑业申报缴纳营业税；其余大部分省市对如何缴纳营业税商不明确或存在争议。已经出台政策省市的相关文件如下：

1、《关于上海市电力公司收取的住宅供电配套费纳税问题的批复》（沪地税流[2004]106号），对市电力公司统一向用户收取的住宅供电配套费，视市电力公司为“建筑业”总承包单位，各施工单位为分包单位，对市电力公司按总包单位征收营业税。本市电力公司收取的住宅供电配套费，其性质与供电工程贴费一致，按财税字（1997）102号文件的规定，不应征收营业税和增值税。对市电力公司收取住宅供电配套费后委托施工单位实施住宅供电配套工程，不能将市电力公司视为建筑安装工程营业税的总包单位，应由各施工单位在提供住宅供配电工程劳务，取得市电力公司支付的住宅供电配套工程费时，按营业税的有关规定向主管税务机关缴纳营业税。

2、《辽宁省地方税务局关于新建住宅供电配套工程费有关营业税问题的通知》（辽地税函[2007]298号），对全省供电系统收取的供电配套工程费，应比照《财政部、国家税务总局关于供电工程贴费不征收增值税和营业税的通知》（财税字[1997]102号）文件的规定，不征收营业税，并按规定仍应准许其使用地税发票。

3、《江西省地方税务局日前关于新建住宅供配电设施工程建设费营业税问题的通知》（赣地税函[2009]15号），鉴于新建住宅配套供电设施工程费用与供电工程贴费性质相同，对省电力公司及其供电公司统一向住宅建设单位收取的新建住宅配套供电设施工程费用，不征收营业税。

4、《昆明市地方税务局关于云南电网公司昆明供电局新建住宅项目供电设施建设工程费有关税收政策的批复》（昆地税一字〔2008〕3号），同意昆明供电局对其按规定收取的新建住宅项目供电设施建设工程费按以下方式核算后缴纳营业税：昆明供电局作为工程总承包人，向房地产公司收取工程预付款，并按规定将供电设施工程分包给设计方、设备供应方、施工方，分包方缴纳相应的营业税等税金；工程总款扣除支付给分包方价款后的余额为维修费用，维修费用由昆明供电局向房地产公司提供税控建安发票，并按照发票开具金额申报缴纳营业税等税金。

5、《重庆市地方税务局关于新建居民住宅小区供配电设施建设营业税征管问题的通知》（渝地税发〔2013〕95号），供电单位作为新建居民住宅小区供配电设施建设的施工总承包单位，其收取的建设价款扣除支付给分包单位的分包款后的余额为营业额，按建筑业申报缴纳营业税。对主城区范围内的新建居民住宅小区供配电设施项目，供电单位取得的建设价款在其机构所在地税务机关申报缴纳营业税，所需使用的建筑业发票向其机构所在地税务机关申请领用。对非主城区范围内的新建居民住宅小区供配电设施项目，供电单位取得的建设价款在其劳务发生地税务机关申报缴纳营业税，所需使用的建筑业发票在劳务发生地税务机关申请领用或代开。新建居民住宅小区供配电设施建设的分包单位取得分包工程款在其劳务发生地税务机关申报缴纳营业税，所需使用的建筑业发票在其劳务发生地税务机关申请领用或代开。

三、存在问题及建议措施

由于新建住宅小区供配电设施建设政策出台没有全国统一标准，部分省市起步较晚，相关配套政策不完善，特别是相关税收政策尚不明朗，下面对政策涉及的法律关系、收费性质及用途、产权归属、维护管理、收费标准等主要问题进行分析研究，并提出了具体建议。

（一）从法律关系层面统一政策制定，保证配套政策标准统一

新建住宅小区供配电工程建设管理涉及的法律主体包括：政府、供电企业、房地产开发商和业主，界定主体之间的法律关系是制定政策的一个重要前提。根据相关法律及各地实践，政策可按两种法律关系制定：一是行政法律关系。将供配电设施作为城市基础设施，确立政府与供电企业、房地产开发商之间的行政管理关系，供电企业根据政府授权，负责小区供配电设施建设管理等相关工作。二是民事法律关系。以政府对小区供配电设施建设市场收费行为实施管理为依据，制定政策明确小区供配电设施建设管理中供电企业、房地产开发商和小区业主之间的民事关系。法律关系不同，导致供电企业在建设管理、费用收取、设施产权、维护管理等方面承担的责任和风险也不相同。目前，上述两种做法目前都存在，若按照行政法律关系制定政策，则可一揽子彻底解决建设管理、费用收取、设施产权等问题；若按照民事法律关系制定政策，小区供配电设施属全体业主所有，房地产开发商代业主建设供配电设施，供电企业还应与房地产开发建设单位、小区业主签订合同明确各方在建设管理、收费及使用、项目招标、产权归属、维护管理中的权利义务关系，但在解决收费主体合法性、收费标准确定和产权移交等问题时，程序要求比较复杂。

建议：按照行政法律关系制定政策，以政府对城市基础设施建设实施管理为依据，明确供电企业作为政府授权的供配电设施建设管理主体，开发商向供电企业支付供配电设施建设管理等费用，并在政策中明确供电企业与其他主体之间的权利义务关系、设施建成后产权归属以及设施维护管理等问题。

（二）统一明确收费性质及用途，免征营业税和增值税的规定，享受的税收优惠

收费性质直接关系到收费标准的出台、收费用途、税费缴纳等。目前国家层面法律法规对住宅小区供配电设施的性质未做明确统一规定，已出台政策中，云南称“供配电设施建设费”，用于供配电设施建设，建设费剩余部分征营业税；南宁称“建设维护费”，92%用于供配电设施建设，8%用于维护，收费总额征营业税等；上海称“住宅供电配套工程费”，按照财税字[1999]102号文件规定，收费不征收营业税和增值税。因收费性质不甚明确，各地收费名称、用途各不相同，实施中容易引起房地产开发商的质疑，并影响到维护管理费用的收取和税费缴纳。

建议：按照行政法律关系制定政策，将小区供配电设施作为城市基础设施，借鉴山东省通过《物业管理条例》地方立法明确供配电设施建设资金来源的做法，将其并入城市基础设施配套费，明确供电配套工程费由供电企业收取并专项用于小区供配电设施投资建设，一揽子解决供配电设施建设、产权、税费等问题。若按民事法律关系制定政策，将供配电设施作为小区共有设施，建议以政府对供配电设施建设市场收费行为实施管理为依据，明确供电企业负责组织实施供配电设施建设，按照规定标准收取相关费用。同时，借鉴上海市关于住宅供电配套工程收费免征营业税和增值税的规定，明确该项收费享受的税收优惠。

（三）应明确产权归属供电企业，确保该项政策的可持续性

目前国家法律法规对小区供配电设施产权未作明确统一的规定，供配电设施产权归属主要存在两方面问题：一是小区供配电设施的定性不一致。存在小区供配电设施属于城市基础设施或属于小区业主共有设施两种情况，由此导致小区供配电设施产权属供电企业或者小区业主两种截然不同的结果，根据公司关于用户资产接收的财务分析，接收用户资产对公司有利有弊。二是产权归属及资产移交方式不同。目前，南宁、三亚以及上海、江苏均接收新建住宅小区供配电资产，南宁通过与开发商签订《资产移交协议》接收，三亚在政策中规定设施建成后产权属电网公司，上海、江苏在与开发商签订的《供配电工程服务协议》中，明确供配电设施建成后产权属电力公司。云南目前尚未明确接收新建小区供配电资产。上述做法，由于供配电设施建成后小区业主委员会尚未成立，如供配电设施权利归属小区业主，这些协议的法律效力存在瑕疵，且供配电资产移交也存在现实困难。

另外，政策规定了供电企业收取费用后，负责供配电设施的运行、维护、更新、改造，对小区用户实施供电、抄表、收费、服务“四到户”。该项规定使供电企业面临两方面新问题：一是供电企业维护管理的范围增加，需投入的人、财、物等成本增加；二是政策规定与物权法有关业主可自行管理或委托他人管理小区公共设施的规定不一致，造成事实上的维护管理责任不清晰。

建议：按照行政法律关系制定政策，在政策中明确供配电设施为城市基础设施，产权属供电企业，纳入公司固定资产计提折旧，解决维护管理费用问题，同时积极争取电价政策支持，为资产重置提供资金来源。

（四）制定可持续和联动的收费标准，为后期维护改造提供资金来源

收费标准是政策实施的关键，是供电企业和开发商最关注的核心问题。目前，收费标准存在的主要问题包括：一是收费标准差异大。房价低的城市收费标准一般相对较低，最低每平方米90元，供配电设施建设费用都无法满足；最高每平方米198元，也难以覆盖供配电设施全部维护管理费用。二是测算收费标准的费用构成不同。部分省市仅测算了建设费用，没有测算后续维护改造费用。（详见下表）

建议：在制定收费标准中，除测算建设费外，按照政策规定的维护管理期限足额测算后续维护管理费用，将后续维护费纳入现有定价中与统一收取，并在政策中明确后续维护管理费占收费总额的比例，保障后续维护管理资金来源；现有定价无法满足维护管理需要的，积极争取电价政策支持，或者明确供电企业按照收取的维护管理费确定免费运维期，超越免费维修期供电企业提供有偿运维服务。收费标准制定中，为避免其占房价比例过高引起开发商抵触，建议按不同区域住房及配置要求等制定收费标准调整系数，使收费标准更加合理。

[参考文献]

[1]昆明市地方税务局关于云南电网公司昆明供电局新建住宅项目供配电设施建设工程费有关税收政策的批复[S]（昆地税一字〔2008〕3号）

[2]关于上海市电力公司收取的住宅供电配套费纳税问题的批复[S]（沪地税流[2004]106号）

[3]辽宁省地方税务局关于新建住宅供电配套工程费有关营业税问题的通知[S]（辽地税函[2007]298号）

[4]云南省新建住宅供配电设施建设管理办法》[S]（公告第39号）

[5]曲靖市发展和改革委员会关于下达曲靖市新建住宅项目供电设施工程费标准的通知[S]（曲发改价格〔2012〕5号）

[6] 《重庆市地方税务局关于新建居民住宅小区供配电设施建设营业税征管问题的通知》[S]（渝地税发〔2013〕95号）