应尽快进行市政债券的试点

摘要：市政债券是城市政府为市政建设筹集资金而发行的一种债券，作为一种债务融资的工具，其发行具有现实必要性。本文阐释了市政债的作用和意义，并从多个角度比较分析了市政债与地方政府债、城投债的区别，在此基础上提出发行市政债应解决的问题和建议，并认为应尽快进行市政债券的发行试点。

关键词：市政债券 地方政府债券 城投债券 债券发行

市政债券是城市政府为市政建设筹集资金而发行的一种债券。作为一种债务融资工具，市政债券起源于美国，最早可以追溯到1812年在纽约市的首次发行，至今已有200多年的历史。到2010年底，美国83000多个各级地方政府中，有55000多个发行了市政债券，未到期债券达3万亿美元，2010年净发行4331亿美元，占全年融资总额的27.09%。

在我国，对于市政债券的研究，以及作为市政债券替代品的地方政府债券和城投债券等债券的发行也有多年历史，但是真正的市政债券仍然千呼万唤未出来。笔者认为，随着社会经济的发展，现在市政债券已经到了以自己的真实身份走向国内市场的时候。

发行市政债券具有现实必要性

市政债券作为一种债务融资的工具，其发行具有现实必要性，对于中国亦如此。

（一）市政债券是地方政府筹集市政建设资金的重要途径

我国共有大中小城市 2206 个，这些城市经过多年的建设，已经成为我国经济发展的重要载体。但是，城市基础设施落后的状况尚未完全改变，制约着经济的发展和城市人口的增长。随着城镇化的深入，对于城市基础设施建设需要投入更多的资金，据有关机构的估算，在今后10年内，至少需要为城镇化建设投入40万亿元的资金。进行市政建设，是地方政府特别是城市政府的职责所在，但让其短期内拿出这么多资金，是很不现实的。即便是北京、上海、广州这样的大都市，其财政也无法提供当期市政建设的全部资金，向社会融资是其筹集市政建设资金的重要途径。

（二）为满足地方政府的强烈需求，尽管国内现行法律不支持市政债券发行，但已有近似市政债券的债券出现并蓬勃发展

对于地方政府通过发行债券筹资以进行市政建设，我国目前的法律尚不支持。我国《预算法》、《担保法》等法律文件明确规定，地方政府不能自已发行债券融资，也不能通过为相关机构提供担保的方式进行发债融资。相关法律进行这样的限制，有其特定的背景和原因。例如，我国地方政府是不能实行破产的，万一地方政府无力偿债，便会加重中央政府的偿债负担；允许地方政府发债融资，可能会导致地方政府不顾自身偿付能力，无节制地负债，引发政府债务危机。

但是，这些多年前制定的法律文件并没有充分考虑到此后我国地方政府发行市场债券的紧迫性和必要性，不能适应当前快速发展的新形势。实际上，发行市政债券筹资搞市政建设，无非是把地方政府未来的财政收入提前到现在来使用，只要将来地方政府的税收等收入能够偿还这些借款，提前使用是完全可行的。通过提前使用这些资金，把城市的基础设施搞好了，可以使城市中的经济部门和企业更有效率地开展经济活动，可以使城市具有更强的招商引资能力，从而使城市具有更强的经济活力。同时，城市的基础设施建设好了，会给在城市生活的人们带来更多的便利、提供更好的服务，大幅提高城市人口的生活质量，吸引更多的人才，加快城镇化进程。毫无疑问，这将有效推动经济的可持续发展。如果等到地方财政有充分的财力时再去进行市政建设，一定会延缓城市建设的进程，这是大家都不愿意看到的。

从我国实际的情况看，尽管法律不支持市政债券的发行，但是具有市政债券性质的由政府融资平台――城司等机构发行的债券和由财政部地方政府发行的债券早已出现，2011年开始，上海、浙江、江苏、广东等四省市的地方政府已开始以地方政府名义发债。这些债券虽然未冠以市政债券之名，但其所融资金主要也是归地方政府支配、进行城市基础设施建设的，与市政债券并无本质区别。这些债券所以越发越多，根本原因在于地方政府对此有着强烈的需求，而又无其他可行的渠道加以解决。

当然，地方政府对基础设建设的需求未必都是合理的，我们不排除有一些地方政府为了谋求政绩、搞面子工程，而举债搞市政建设；也不排除有些地方政府搞的城市基础设施从本地看也许有必要，而从一个地区看则没有必要。除去这些不合理的市政基础设施建设，大量的市政建设是非常必要的。而要满足这些非常必要的城市基础设施建设对资金的需求，仅靠当年的税收收入显然不够，因此，地方政府采取了不少办法，包括通过出售土地筹集资金，但是，仅靠上述方式，多数地方政府难以为继，举债是其必然的选择。发不了市政债券，就通过政府设立的城市建设投资公司等融资平台以企业的名义发行企业债券。在上世纪末亚洲金融危机和2008年全球金融危机爆发、国家采取经济刺激政策的时候，受国际国内多种因素的影响，地方政府的发债取得了突破，出现了由财政部发行专门用于地方基础设施建设的国债，上海等四省市还进行了发行地方政府债券的试点。现在，地方政府政府发债已经在实际上突破了《预算法》的限制。

地方政府债券和城投债券不能替代市政债券

既然地方政府债券和城投债券在实际上也是在为市政建设融资，为什么还需要着力推动市政债券的出台？这是不少人可能会提出的问题。原因很简单，就是地方政府债券和城投债券不能完全替代市政债券。

（一）地方政府债券不能替代市政债券

地方政府债券与市政债券的功能并不一样。地方政府债券是由地方政府发行的债券，它所筹集的资金用于地方政府的开支，这些开支中，市政基础设施项目可能是其中的内容之一，但不是全部的内容。因为目前发债的地方政府主要是省市区这一层级，它们发债所筹资金的使用范围不可能仅仅局限于市政建设项目。目前城市市政基础设施项目所需的资金，主要还是由城市政府来筹集的。由于在一个省内，各城市之间市政建设资金都是分块包干的，最后的偿还也由各城市政府负责，省政府很难统一为它们发债融资。且不说目前地方政府债券的发行还只处在试点阶段，即使将来全面展开，恐怕也不能替代市政债券的功能。

（二）城投债券不能替代市政债券

城投债券虽然城投债券所筹资金都用于城市基础设施建设，但由于它是以企业名义发行的，在法律上，其偿债基础不是城市政府的信用，这就会引发一系列问题。

一是会加大发行的成本。作为企业债券，它只能根据城司的信用状况进行信用评级，一般情况下企业的信用等级不如城市政府，这会相应提高它的风险溢价，使发债方增加利息成本。

二是会混淆偿债资金的性质。城司的项目不尽相同，有的市政建设项目建成后可以收费，有现金流，因而可以自主偿还债务，例如自来水厂、医院和某些学校；有些市政建设项目完全是公益性的，它只能用政府的财政支出来还本付息。但城投债券把这些不同项目之间的差别抹杀了，城司发行债券，它并没有区别其所投资的基础设施项目是什么性质的项目，也不说明将来还债的资金来自财政资金，还是来自项目收费。投资者无法判断这些城投债券的偿还资金究竟来自何处

三是会弱化市场对发债主体的监管。城投债券的发债主体名义上是城司，但无论资金的使用还是将来的偿还，都是地方政府。可是市场对发债主体的监管无法落实到地方政府，无论是债券发行时的信用评级和信息披露，还是债券发行以后的业绩跟踪，都只能落实到城司等政府融资平台上，无法涉及地方政府。这样，对地方政府发负债的规模就不可能有真正的监督，对实际需要由地方财政偿付的城投债券究竟存在多大的信用风险，也无法真正加以披露。

（三）市政债券的发债主体、资金用途、偿债来源更为明确

作为一种专门为市政建设筹资而发行的债务融资工具，它具有明确的发债主体、明确的资金用途、明确的偿债来源，这是地方政府债券和城投债券无法明确的。

1.从发债主体上讲

市政债券的发行主体是城市政府，而地方政府债券的发行主体是省（市、区）政府，除了直辖市发行债券时两者重合外，其他的省区政府和城市政府是不同层级的地方政府；而城投债券等政府融资平台的发行主体是城司等机构，它们都是企业。

2.从资金用途来讲

市政债券所筹资金全部用于需由城市政府财政负担的城市基础设施建设，而地方政府债券只有一部分所筹资金用于城市基础设施建设；城投债券所筹资金既投向需由城市政府财政负担的市政基础设施项目，也投向可由项目收益偿还债务的基础设施项目。

3.从偿债来源看

市政债券依靠项目所在城市政府的税收等财政收入来还本付息，其资金列入城市政府的财政预算；而地方政府债券依靠省级财政收入来偿付，与项目安排在区域内哪个城市无关；城投债券的还债资金既有当地政府的财政收入，也有建设项目的收入。

上述分析表明，尽管地方政府债券和城投债券与市政债券在某些方面有相似之处，但它们并不是真正的市政债券，我们不能用它们去替代市政债券。

市政债券试点需要解决的主要问题

市政债券试点是为正式开展市政债券业务的前期工作，它需要解决的主要问题有三个：一是对市政债券准确定位；二是确立市政债券的发行条件；三是明确市政债券的监管。

（一）关于市政债券的准确定位

这是非常重要也非常关键的问题。前面的讨论中，已经谈到了这个问题，这里再进行一些说明。

1.市政债券的发行主体

首先，市政债券是城市政府为了进行市政基础设施建设筹资而发行的，它的发行主体是城市政府，而不是省级政府。这样，就和直辖市发债以外的省级政府发行的地方政府债券作了区分。在我国，城市分为省级市（直辖市）、副省级市、地级市和县级市四级，从理论上讲，四级市政府都应该有资格发行市政债券，但在试点阶段，发债的主体以大中型城市为宜，即先允许省级、副省级城市与较大的地级市政府进行市政债券的发行试点，以避免一哄而起，造成混乱。

2.市政债券的资金用途

市政债券所筹资金用于须由财政收入偿还而非投资项目未来收入偿还的基础设施建设。如果是后者，则可以由从事这些项目开发的企业发行企业债券或公司债券来筹资。这样，就使市政债券与城投债券具有区别。

3.市政债券所筹资金应当专款专用

市政债券所筹的资金应当专款专用，不得进入城市政府财政的大账，挪作他用。从理论上讲，市政债券最终须由城市政府未来的财政收入来偿还，因此，它所筹集的资金进入城市财政大账并无不可。但是，在现实情况下，城市政府所以要发行市政债券，是因为它缺少市政建设的资金，如果允许这些资金任意用作政府的其他开支，市政建设就无法得到改善。

上述定位对于进行市政债券试点是必要的，它把市政债券和目前已有的地方政府债券、城投债券作了区分。今后，是否还允许发行地方政府债券？我认为，地方政府管理经济，主要是为当地企业创造良好的经营环境而非直接创办企业，因此，在通常情况下，既然城市政府已经通过发行市政债券解决了城市基础设施建设的主要缺口，而法律、管理等软环境的建设耗资不大，地方财政能够负担得起，所以省级政府一般就不用再发行地方政府债券了。当然，如果有些基础设是跨越城市的，例如省内公路，发行地方政府债券也未尝不可。至于城投资债券，我认为应定位为用于未来能够以收益还债的基础设施项目的筹资，这样，就可以使其变为真正的企业债券，而不是政府融资平台发行的债券。

（二）关于市政建设债券的发行条件

发行市政债券的城市政府应当具备一定的条件，否则就不能发行债券。发市政债券讲条件，一是对投资者负责，二是对城市政府负责。因为市政债券和其他债券一样，都是必须到期偿还的，到期还不了债，不仅投资者要受到损失，而且发债的城市政府也要受到损失，只不过投资者损失的是金钱，而城市政府损失的是信誉。

那么发行市政债券的城市政府应具备什么条件呢？我认为至少应具备以下三个条件：

1.发债的城市政府应当有良好的财政状况