基于控制要素视角下的高校内部控制现状探析

【摘要】 本文以内部控制基本理论为研究基础，以内部控制要素作为研究的切入点，分析了高校内部控制的目标和各控制要素之间的逻辑关系，并在此基础上对高等学校的内部控制现状进行了系统分析。本文研究表明：高等学校内部控制制度的建设仍任重而道远。

【关键词】 高校 内部控制制度 现状 问题

随着企业内部控制规范制度的稳步推进，2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），对行政事业单位开展内部控制制度提出了建设性的指导意见，为高校防范和管控其经济活动风险提供了有力保障，要求行政事业单位自2014年1月1日起施行。笔者认为，高校为了顺利执行这项规范，有必要对当前高校内部控制的现状进行客观的分析与评估。

一、高校内部控制目标

内部控制与现代管理思想密不可分，所谓内部控制即为精细化的管理。由于任何管理制度的实施都不能绝对保证实现预期目标，因此，高校通过内部控制制度的施行也只能合理保证经济活动合法合规、占用资产安全、财务报告真实完整可靠、有效预防错误和舞弊的发生以及提高高校培养人才的水平，从而达到使高校管理上规模、上层次、上水平，进而提高财政资金的使用效益。笔者认为，为了实现高校内部控制的目标，我们必须做好高校内部控制各要素的建设和完善工作。这是因为，高校控制目标的实现恰恰需要通过内部控制的基本要素作为重要的抓手和手段才能得以实现，否则我们的控制目标则难以实现，只能是一句口号而已。

二、内部控制各要素之间的逻辑关系

根据内部控制理论我们知道，健全的内部控制制度需要五要素来落实，即内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督。笔者认为，内部控制五要素与高校控制目标之间关系紧密，每一要素与高校控制目标之间均有联系，它们之间相互影响、相互作用、相互制约，形成了一个密切联系、相互关联的有机体系（详见图1）。

由于这五个要素正是我们建立和实施内部控制制度的基础，因此，只有这五方面的工作做好了，我们才能有效开展和实施内部控制制度。也正因如此，本文选择了内部控制五要素作为研究视角，对我国当前高校内部控制制度的现状进行了系统研究，以期对建立健全高校内部控制制度有所裨益。

三、高校财务管理工作日益繁重

近年来，随着高校的扩招，高校的规模不断壮大，发展相当迅速，在校生人数与教职工人数不断扩大。伴随着招生规模的扩大，高校的财务管理工作也日趋多样性和复杂性。

表1是近年来我国高等学校经费使用情况统计表。通过分析数据我们不难发现，自2005年到2011年高等学校教育经费、研究与试验发展经费逐年增加。具体而言，2005年高等学校教育经费为26578618万元，而2010年则增加到56290771万元。五年时间共增长了111.79%，平均年增长22.36%。此外，高等学校研究与试验发展经费在2005年仅为2423000万元，此后，该专项经费年年增加，直至2011年达到6888400万元。六年间共增长了184.29%，平均年增长率为30.72%。以上数据分析表明，高等学校近年来的财务管理工作，无论从教学经费方面来看，还是从科研经费方面来看，均增长迅速。我们不禁要问，既然高校掌握的经费逐年增加，那么其对经费的内部管理控制水平又如何呢？是否和掌控的经费一样有较大提高呢？

四、高校内部控制现状及问题

为了全面了解当前高校内部控制的现状，本研究以山东省高校为基础，通过走访调研、发放调查问卷数据分析、文献查阅、对比分析等多种方式，对当前高校的内部控制现状进行了全面、系统的评估。其中，共发放相关调查问卷500份，回收问卷482份，经认真筛选后确定合格问卷470份，问卷回收率96.4%，合格率94%。涉及山东省东、中、西部分高校共计四十余所，涵盖了普通本科院校、独立学院、高职高专以及成人院校等各类院校。通过以上综合调查分析，我们发现各高校当前在内部控制制度建设方面普遍存在以下问题。

1、高校对内部控制重要性普遍认识不充分

长期以来，我国内部控制制度更多集中在企业单位强调，很少在行政事业单位提及。例如，最初颁布的内部控制制度是以“企业”二字作定语的，即现在的《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制配套指引》。国家从政策层面似乎忽视了内部控制在行政事业单位的执行，或至少行政事业单位的内部控制制度建设与企业不同步。企事业单位内部控制制度建设不平衡这一状态直至近期国家《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布。在这一大背景下，作为行政事业单位的典型代表――高校，自然对于内部控制的重要性也是不太重视。调查数据显示，当前，真正能以学校名义颁布并全面在单位经济活动过程中执行内部控制制度的高校尚不足20%，很多教职工对于什么是内部控制，内部控制的作用是什么一无所知，更不用谈如何来执行内部控制制度了。

2、各项经济业务活动中风险评估程序履行不到位

由于高校的公立性，高校多年来少有风险意识，导致高校对于各项经济活动过程中的风险认识不充分。笔者在调研中发现，最典型的便是各高校针对债务风险普遍认识不充分。例如，为了应对扩招，各高校纷纷大兴土木，但其自有资金在保障学校正常运转后几乎所剩无几。于是，各高校在基本建设过程中，纷纷向当地金融机构借款。而高校每年的招生数量增幅较为平稳，远远小于各高校贷款的增长速度，如此一来，高校出现资金周转困难的问题似乎是必然现象。有些高校由于资金紧张，甚至拖欠教职工的工资和奖金，按照国家政策规定原本应当发放给教职工的奖金等补助尽量少发、甚至不发，长此以往，导致教职工抵触情绪较大，影响了其工作的积极性。

3、控制活动单调且缺乏刚性约束力

尽管内部控制理论中规定的控制方法有多种，笔者在调研中发现，各高校当前较多采用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、预算管理控制等方法，且在具体执行过程中控制效果仍有提升空间。例如，在不相容岗位相互分离控制中，支票的保管与印鉴的保管按照内部控制制衡性原则的要求应当实行相互分离，而某些高校在执行中却走了样。在寒暑假假期值班过程中由于人手有限，印鉴与支票恰恰交予一人保管，显然是存在风险的。再如，在预算管理控制中，按照内部控制的要求，预算一般应当在每年年初下达，并且在执行过程中除遇有特殊情况外，一般情况下绝对不允许随意变更。实践中，有些高校的预算有时在当年的五月份还未下达，这样一来，费用支出的执行只能暂时敞口运行。有时往往遇到，当预算指标下达时，某些项目的花销甚至已经超出当年的预算拨款数，如此一来，只能再行调整预算，预算的刚性约束力大打折扣。

4、信息传递不通畅

内部控制基本理论要求，内部控制相关信息应当及时在内部各管理层级、经济业务各环节、高校内外部之间及时传达。实践中，高校逐渐形成了教师口、行政口、学生口等各种不成文的人员分类标准，一般教师口的老师较少和行政口的人员交流，教师口的教师较少和学生口的人员相交流，学生口的人员也较少和行政口的人员交流。仅以学校行政机关为例，财务部门的职工很少知道学校教务部门的工作流程、研究生部门的工作流程，同样，工会、校长办公室、组织部等部门的职工也较少了解财务部门的工作流程。可见，同为学校行政机关的职工对于学校财务的办公流程、内部控制制度尚且了解不多，那就更不用谈及院系部的老师了。

另外，高校内部教学、餐饮、医疗、购物、洗浴、校内银行网点、体育馆、休闲娱乐等设施一应俱全，俨然一个包罗万象的“小社会”，因此，其和学校外部交流较少，同样，高校外部了解学校内部的信息也不全面，相互之间的沟通更是缺乏。

5、内部监督不到位

调研中发现，一般情况下，高校均将内部监督部门设在学校的审计处。作为内部监督的常设机构，它们更多的只是常规监督、例行监督、事后监督，很难真正将问题、缺陷消灭在萌芽状态之中。而且审计处的人员在监督过程中，由于各种原因，很少事先能够获得充分的信息，往往导致经常使参与流于形式，更多情况下是只能认同相关业务牵头部门的意见。例如，在材料招投标过程中，由于主客观方面的原因，审计人员对于材料不甚了解，有些工程材料他们从来没见过，有些工程材料名称他们也从来没听说过，更不要说让相关审计人员对于工程材料定价是否合理、材料质量能否达标用于工程建设方面作出判断了。由此可见，高校现行的内部控制监督过程更多的只是停留在表面。

五、结论

综合以上研究，我们认为，当前高校内部控制制度建设属于刚刚起步阶段，仅从内部控制五要素方面来看就存在内部环境不优越，风险评估不到位，控制方法不多样，信息传递不通畅，内部监督不到位等问题，可见，高校建立健全内部控制制度仍有很长的路要走。

（注：本研究受山东建筑大学博士基金项目资助。）

【参考文献】

[1] 闫世刚：基于COSO报告的高校内部控制研究[D].吉林大学，2010.

[2] 杜景顺、王玉斌：高等学校内部会计控制及其对策研究[J].会计之友，2011（17）.