基于土地监察的制度与创新研究

摘要：土地监察是对各种用地行为进行监督、查处的最后关口,土地监察权的正确、有效行使是国家经济发展计划和土地管理职能得以实现的重要保障。本文试就如何建立一个有效的土地监察制度进行探讨。

关键词：土地监察；制度；土地管理

Abstract: the land supervision of land use is to supervise, and finally pass and supervision of the land right exercise correct and effective is the national economic development planning and land management function to the realization of the important guarantee. This paper tries to establish an effective land supervision system are discussed.

Keywords: land supervision; System; Land management

中图分类号： D035 文献标识码： A 文章编号：

土地是有限的自然资源,它对人类的生产、生活起着举足轻重的作用,但目前全国违法用地形势十分严峻,为了做好这项工作,保证我国国民经济持续发展,不仅要有切实可行的法律法规、完善的政策,还要有一个有效的土地监察体制。土地监察是对各种用地行为进行监督、查处的最后关口,土地监察权的正确、有效行使是国家经济发展计划和土地管理职能得以实现的重要保障。但是,我国土地监察制度一直没有发挥其应有的制度绩效,土地监察中出现了“执法难、难执法”的顽疾。因此,我们有必要对现行的土地监察的制度及绩效进行考察,为土地监察制度的改革创新提供参考。

一、建立有效的土地监察体制的必要性与紧迫性

国家主席指出:“国土资源工作要坚持开发和节约并举,把节约放在首位,在保护中开发,在开发中保护,最大限度地发挥资源的经济效益、社会效益和环境效益。”中央一位高层领导曾指示:“必须要有独立的土地监督系统,才能管得住。”建立有效的执法监督检查机制的必要性、紧迫性体现在以下几方面:

1、是土地监察自身特点和土地管理体制改革的需要。

《土地管理法》实施已近28年,土地“执法难”的问题一直存在,土地管理部门为此进行了坚持不懈地努力,但一直没有得到改观,原因何在?主要的问题在于土地监察体制上存在弊端。国土部门是同级政府的职能部门,一旦政府领导违法批准占用土地,国土部门则束手无策,真正敢于坚持原则的国土管理部门负责人就有可能被调离或作其他处理。这种“单向性负责”的管理体制造成了土地监督的监控能力差。国土管理部门既要对本级政府负责,又要对国家负责,但重要的是要对国家负责。现在的管理机制是地方政府分级管理体制,由于国土部门的“乌纱帽”是同级党委、人大给的,因而必然要服从同级党委、政府,否则就要摘帽子,换位子。

2、是维护市场秩序和法律尊严的需要。

市场秩序需要维护,保护土地资源和资产更需要法律保护。我国土地的社会主义公有制和土地管理秩序要靠土地监察工作维护。任何一个执法部门都有法律、法规赋予的相应的权力,但权力并不代表权威。一个执法部门的权威,更重要的是体现在相对人不遵守相关的法律、法规时,就要受到法律法规的制裁与处罚,就要承担相应的法律责任。而这一切,都必须建立在有一个有效的监察体制基础之上。否则,社会主义市场秩序就无从维护,法律、法规的尊严也无从维护。

二、当前基层国土资源执法监察存在的突出问题

1、违法主体特殊，地方保护和行政干预问题突出

当前各级政府都在大张旗鼓的搞招商引资，想方设法推动当地经济的快速发展，并要求各职能部门转变观念，强化服务，广开绿灯，对于土地管理，片面强调土地服务，轻视土地保护，拒绝土地执法。稍微探究一下近年来立案查处的土地违法违规用地案件，不难发现，绝大多数违法用地背后，都或多或少地隐藏着地方政府的身影，甚至有的地方政府还“亲力亲为”。而作为地方政府组成部门之一的基层国土资源管理部门，很多时候不得不处在查处政府或者政府部门这样的尴尬地位。

2、受短期利益驱使，土地权利人或相关人支持或纵容违法用地

按照现行土地管理法律法规的规定，集体土地不得进入土地市场，必须要依法办理征地出让手续成为国有土地后才能转让。而一宗集体办理出让手续，审批过程相当复杂，所需费用高、周期长。违法用地单位往往与土地权利人私下签订转让协议，不到国土部门办理用地手续，导致非法转让集体土地违法行为发生。而相关权利人在眼前利益、短期利益的诱惑下，纵容乃至主动支持了绝大部分的集体土地非法入市行为，变相支持了违法用地的发生。

三、对策及建议

一是要建立健全考核监管制度。

正确处理好国土资源业务工作与纪检监察工作的关系，进一步推进以政务公开和行政执法责任制为重点的依法行政制度建设，把纪检监督考核制度、治本抓源工作寓于国土资源管理法律法规的体系建设之中，建立“三级一体”的监管制度，层层落实，责任到人。

二是要坚持公开、公正、公平原则，让权力在阳光下边运行。进一步制定和完善相关制度，切实防患行政执法权力与利益挂钩的问题。对具有审批权和人、财、物管理岗位的人员，实行定期轮岗或交流。在开展各项业务工作中，着力把握三个环节。

（1）是把握好事前监察环节。事前监察重在预防，要围绕监察对象的决策行为开展监督，侧重分析决策的合法性、可行性、可靠性，避免出现违法违规、不合程序、背离客观规律的错误决策。

（2）是把握好事中监察环节。事中监察是一种同步性监察，带有纠正性。要跟踪了解监察对象在工作中履行职责的情况，工作纪检情况，及时发现并纠正问题，保证其优质高效履行职责，有效防止违法违纪行为的发生。

（3）是把握好事后监察。事后监察带有总结性和规范性。要对监察对象完成任务的合法性、有效性进行科学、全面的评价，表扬先进，鞭策后进。要注重发挥责任追究的作用，对纪检低下造成损失的人员追究责任，以儆效尤。

四、土地监察的创新路径探析

1、改革土地监察体制

责权明晰是一项权力有效运行的重要保证。而我国土地监察权既包含行政执法权,又包含部分行政监督权,也就是说一个主体同时拥有执法跟监督两项权力,也因此阻碍了我国土地监察权的有效行使,改革的方向是必须厘清两种权力。具体而言,将目前的土地监察权划分为土地行政执法权和土地行政监督权。土地行政执法工作仍按照目前的管理体制进行,但赋予其一定的强制执行权,并建立“执法人员公示考核”制和违法信息共享制。土地行政执法工作仍然由各级执法监察机构负责,按现行的“统一管理,分级负责”的管理方式,这样的土地管理模式既可继续发挥地方政府因地制宜管理土地的积极性,又能保证国家宏观调控土地利用方向的贯彻执行。

2、完善土地管理法律法规

第一,城乡土地权属具体化,即要将现行社会主义土地公有制形式,具体落实到每块土地上。第二,土地所有权主体或代表明确化。目前农村集体土地的所有者即土地所有权的主体不够明确,甚至存在真空状态。农村集体土地所有权主体,原则上应由独立核算的地区性经济合作组织来充当。第三,建立健全土地监察的日常工作制度,如建立培训、激励机制,建立土地执法监察人员竞争上岗制,建立岗位考核制和责任追究制度,建立廉政教育与学习相结合机制,为土地监察权的运行提供动力。

3树立正确的发展观和政绩观

科学的发展观是以高效发展为前提,以协调发展为中心,以可持续发展为根本,以促进人的全面发展为目的。与之相适应的政绩观,应该是办实事、务实效、求实绩的政绩观,核心是实现最广大人民群众的根本利益。土地是珍贵的自然资源,是农业生产的基础;依法合理利用土地、保护耕地是实现经济社会和环境可持续发展的重要保证,也是对人民负责的具体体现。要树立科学发展观和正确政绩观,必须走出过去发展观的盲区和政绩观的误区。各地政府部门和领导既要严格依法用地,更要要积极配合土地监察工作的开展。各级政府行政人员尤其是涉及土地管理领域的领导人员首先应该从思想上深刻地认识到依法、合理利用土地对实现经济社会可持续发展的重大意义。可以通过组织开展各种活动来提高行政人员的政治责任感，使他们能够正确认识和对待手中的权力，抑制利己主义思想，提高法纪观念和廉政意识，真正做到办实事，务实效、求实绩。

总之，我国土地监察工作任重道远，尤其是在目前我国经济、政治体制转轨的阶段，如何从制度上、根源上来健全土地监察工作，实现土地资源保护和经济发展对土地的需求之间的协调，这是一个战略问题，值得我们深思和研究。

参考文献：

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[2]祁晓炳。委托理论及国有土地产权分级授权管理。中国土地科学,2010、(4).

[3]李玉欣。从健全土地监管机制的角度再谈耕地保护。法制与社会，2010、（3）