转轨国家的私有化政策、方法与规制

摘要：近年来，后凯恩斯经济学家在构建不同于主流学派的转轨理论体系的同时，研究分析了转轨国家的私有化进程。他们主张转轨国家应该建立一个国家干预的、拥有各种产权形式的市场，特别强调私有化进程中的竞争和规制机制的重要性。本文拟对后凯恩斯经济学派关于转轨国家私有化政策、方法及规制方面展开的若干研究做一综述，并探讨其对于我国私有化进程所具有的启示和借鉴意义。

关键词：私有化 转轨经济 后凯恩斯经济学

20世纪80年代末以来，独联体、中东欧等转轨国家在新古典主义基本原则的基础之上对国有企业实施了大规模、快速的私有化，但是结果却并不如预期那样良好，形成了巨大的社会成本，如产出大幅下降、失业率和通货膨胀增高、腐败和非法活动导致体制规范严重破坏等等。这表明单单的私有化改革并不能完成向市场体制的转型。后凯恩斯学派对基于新古典理论传统的私有化思路进行了批判，认为该理论模型过于狭隘，为促进企业发展及增长而损害了社会的整体利益。后凯恩斯学派主张的转轨目标是建立文明开化的社会，提倡建立一个拥有各种产权形式且国家干预的市场。他们认为，即使不完全改变财产所有权，也可以向市场经济过渡，因为在转轨过程中，市场竞争、适当的规制比所有制更重要。

一、私有化政策

后凯恩斯经济学家否定了新古典主义转轨模型的假设，即私有产权一定比国有产权更有效率。一方面，私有产权的优势是有前提条件的，需要企业的所有者能够专注于企业的管理或者所有者能够向管理者施加压力迫使他们服从所有者的决定。在企业的实际运作中，这个前提条件很难达到，因而私有产权并不一定具有优势。因为，私有企业所有者很难向管理者施加任何压力，即使在成熟的市场经济国家，股东们也只能向管理层施加有限的压力。尤其是随着企业的发展，所有权与管理权逐渐分离，这时的管理者更可能只关注管理者目标，而忽略所有者权益。相比而言，反而是在原中央集权的国家，即使所有者所掌握的信息不完备且企业规模巨大，但管理者却能更有效地控制决策过程。另一方面，在私有产权无效即市场失灵时，国有产权仍可以有效地发挥作用。安德森（Anderson）等人在对蒙古的国有企业与私有企业进行实证研究中发现，国有企业比私有企业的经营绩效更高。①捷克共和国虽然也实施了“休克疗法”，但却是转轨国家中私营部门发展最好的国家，原因就在于该国政府仍然发挥着重要作用，在主要的公用事业保留了多数股权，在40个大公司及战略性银行持有多数股份；在30个非战略性企业持有多数股份；在大约其他300个公司持有少数股权；并间接地拥有和控制银行的投资组合及政府主导型银行的私营投资基金。所以，维克（Vicker）和亚罗（Yarrow）在实证研究的基础上得出结论：在市场体系中，私有产权并不一定更具有效率优势。②当国有企业遭到与私营公司相似的竞争时，他们的表现反而会更出色。因此，决定经济效率的不是所有权因素，而是环境因素，建立竞争条件、设立规制制度比所有制改革更重要。

因此，任何所有制形式都不是完美的，成熟市场经济国家的经验也证明市场经济中所有制结构是多样的，而且随着时间还会发生变化。私营企业易遭受市场失灵，公共企业则会经历政府失灵，在有竞争和监管的市场中，私有化虽然会消除政府失灵，但仍然会面临市场失灵。所以，向市场经济转轨不需要产权所有制的根本性变化，转轨进程不要求解除所有国家干预和国有产权，而是要求它们能够得到精简和调整以适应新的条件，形成竞争与激励机制，出台并落实规制政策。基于此，转轨国家应该实行渐进的私有化，将国有产权当作一种政策工具来实施积极的国家干预，扼制市场中存在的各种利益集团和非正规组织的非正规活动，治理市场失灵，实施必要的市场监管。

二、私有化方法

对于私有化方法，后凯恩斯学派不赞成新古典主义转轨模型中的拍卖方法，他们认为将国有企业出售给出价最高者违背了公平原则，因为转轨国家可用的储蓄不够为大规模的私有化提供资金，唯一有能力购买企业的只是那些先前在黑市或非法活动中受益的人。可见，在缺乏市场体系的转轨国家，主流学派给出的“企业的价值是人们愿意为它支付的价值”或“企业的价值是由市场决定的”答案本身就是有问题的 ③。在转轨国家中，只有匈牙利和爱沙尼亚通过直接销售的形式成功地实现了国有企业私有化，其中，匈牙利的国有企业主要出售给资金雄厚、愿意承担风险的外国投资者。而波兰和罗马尼亚虽然也积极开展了销售，但最终成果有限。

后凯恩斯学派主张的私有化方法是将股份免费派发给工人或将产权转让给金融中介，但前提是政府必须保留一定比例的股权以资助养老基金、退休福利等。第一种方法，将股份免费派发给工人可以提高工人的积极性和忠诚度进而提高企业的运作效率、为企业创造更多利润，也增加了工人对转轨的支持，使转轨过程更平稳、更公平。而政府在这一过程中则要为这些企业提供有力的财政援助和适当的制度规则，确保其处于相对有利的地位。第二种方法，将国有财产转让给金融中介机构或投资基金，由专业人员负责打理，有利于结构调整。但是，从长远来说，由于经济和政治权力高度集中，股权最终将集中到少数银行手中，这些银行会与政府建立各种正式和非正式的关系为自己筹集资金。因此，对第二种方法进行的私有化，必须有严格的法律约束和规制制度。一旦缺乏有效的规制，剥离资产、侵犯产权等行为将会变得更为普遍。所以，私有化不仅仅是改变所有制本身，它还涉及到建立整个社会经济体系所需要的各种法律、制度、规则等。

三、私有化规制

（一）私有化的社会影响

私有化改革给转轨国家带来了一系列消极的社会影响，基于Birdsall等人的研究④，Wissam AlHussaini等归纳总结了私有化的社会影响⑤ 。

第一，对工作保障的影响。国有企业因其良好的工作条件（如工作时间相对较少、福利较好等），通常存在一些共性的问题，即人员繁多、机构臃肿。一旦实现私有化，新的企业管理者将从效率、盈利等方面考虑，很可能会裁员或降低员工福利，带来的必然结果是失业增加进而增加了失业的社会成本，包括城市暴力、犯罪激增、社会和政治动乱、家庭经济负担过重甚至子女退学等。