试论如何改革我国的烟叶税制

【摘要】作为我国目前唯一保留的农业类税种，烟叶税在缓解烟区县乡基层财政困难，激励地方政府扶持烟叶生产等方面发挥了一定程度的作用，但其内生的各种弊端也益发凸显，给我国烟草经济的发展带来了新的问题。本文在深入分析现行烟叶税制利弊的基础上，提出了进一步改革的具体思路。

【关键词】烟叶 烟叶税

一、保留烟叶税的原因和顾虑

烟叶税是我国目前唯一保留的农业类税种，为什么要保留这一特殊税种，而不是跟其他农业税一起取消呢？我国政府在做出这一决策时，有很多原因和顾虑。首先，烟叶农业特产税是对纳税人收购烟叶（包括晾晒烟叶、烤烟叶）所课征的税种，其实质是对烟叶种植和生产进行课税，属于调控烟草生产和消费的宏观政策工具，与对卷烟等烟草制品征收的增值税、消费税一起，构成对烟叶和烟草制品的多重税收调控体系。以烟叶税替代烟叶农业特产税，不仅使原有政策得以延续，在税收制度上也保持了烟草税制的完整，有利于通过税收手段对烟叶种植和收购以及烟草行业的生产和经营实施必要的宏观调控。其次，全面取消农业税以后，我国县乡基层政府的财力受到了较大的削弱，而目前我国的主要烟叶产区多分布在经济欠发达的西部地区和边远山区，如贵州、云南等地，很多种烟县乡的经济发展落后，工业基础薄弱，财政来源单一，在农村税费改革后，县乡基层政府的财力更是捉襟见肘，入不敷出。由于烟叶税这一税种具有税收收入全部划归县乡财政的特点，因而成为很多烟区基层政府的重要财政来源，立即取消烟叶税将直接减少烟叶产区的财政收入，加剧县乡财政困难，对当地基层政府的正常运转和各项公共事业的发展产生一定的负面影响。第三、获取烟叶税收收入是激励各级地方政府积极扶持烟叶生产的直接动因。长期以来，烟叶产区地方政府在基本烟田规划、烟基建设投入、烟草科技推广和烟农受灾救济方面均起到了比较重要的作用，中央政府担心一旦取消烟叶税后，各烟区地方政府扶持烟叶生产的积极性会受到影响，进而影响我国卷烟工业的持续稳定发展。

基于以上考虑，我国在全面取消农业税的同时，对烟叶农业特产税做了特别处理，将其变更为“烟叶税”这一新税种继续保留，纳税人、纳税环节、计税依据和税率都基本保持不变，可视作一种避免变动过度带来不良影响的权宜之计。

二、现行烟叶税制的弊端

2006年至今，烟叶税这一新型税种的开征在缓解烟区县乡基层财政困难，激励地方政府扶持烟叶生产等方面发挥了一定程度的作用，但实践中现行烟叶税制的各种弊端也益发凸显，给我国烟草经济发展带来了新的问题。

首先，烟叶税实质上加重了烟农的经济负担。从表面上看起来，烟叶税是在烟叶收购环节由烟草收购公司缴纳的，烟农并不直接负担任何税收。但是，我国的烟叶收购价为含税价，按照一般的税收负担理论，在交易环节征收的税收，无论是由买方缴纳，还是由卖方缴纳，税负都是由买卖双方共同负担的。在税收分走一部分交易收益的情况下，税收负担在买卖双方之间的分摊，主要取决于买卖双方选择范围的大小，选择的范围越小，分摊的税收负担份额比例就越高，假如某一方完全没有选择余地，税收的负担就完全落到这一方头上。在现行烟草专卖体制下，我国的烟叶交易市场具有典型的买方垄断特征，烟叶产品的定价权和定级权皆掌握在烟草公司手中，烟农几乎没有议价能力和话语权，这使得烟草收购企业可以通过压级压价等手段，将烟叶税的税负大部分转嫁给烟农。

其次，由于烟叶税收入全部划拨地方财政，烟叶的生产收购数量与当地财政收入紧密相关，各烟区地方政府为了财政利益，往往倾向于对烟叶生产和流通进行各种形式的行政干预，这种干预有积极的一面，但消极的一面更为突出。在烟叶税收效应的激励下，部分烟区县乡基层官员盲目鼓励农民超国家计划合同多种烟叶，往往造成烟农种出的烟叶无法按合法途径卖出，只能销毁或卖给非法烟贩，而这些过剩的烟叶通常被用于生产假冒伪劣的卷烟，对我国烟草经济的健康发展和卷烟工业企业生产经营造成了威胁。

第三，现行的烟叶税制违反了税收公平原则。烟农其实就是以烟叶种植为主业的农民，被排斥在享受免征农业税政策的农民之外是不公平的，而且由于烟农承担烟叶税负，严重影响种烟比较收益的提高。同时，根据衡量税制公平的横向原则即受益原则，人们应该根据他们从政府服务中得到的利益来纳税，一个从政府提供的公共产品（服务）中得到更大利益的人应该比那些得到利益少的人多纳税，与烟草工业企业、烟草商业企业和烟草批发零售企业相比，烟农的纳税能力最低，但却实质上承担了烟叶税的大部分负担，目前的烟叶税制设计显然既不符合横向原则也不符合纵向原则，明显有失公平。

三、进一步改革的思路

在全面取消农业税的大背景下，取消烟叶税是大势所趋。

从全国范围的烟叶税收入来看，烟叶税的收入意义并不大，2010年全国烟叶税收入只有78.36亿元，占同期地方税收总收入的比重仅为0.24%。从分省情况来看，除了云南省和贵州省的烟叶税收入占其税收收入的比重分别为4.35%和2.81%之外，其余省份的烟叶税收入占其税收收入的比重均不足1%。随着国家限烟、控烟措施的日益严格，我国未来的烟叶税收入也很难有所增长，取消烟叶税对地方财政总体收入的影响不大。

但是，考虑县乡财政困难情况，取消烟叶税不应一步到位，应根据各地区的具体情况不同，先行试点，逐步推进。具体措施可结合国家局优化烟叶种植区域的思路，对不同烟区进行分类管理，对不适宜种烟的地区先进行免征烟叶税的试点，试点成功后逐步推行到西南等烟叶主产区，争取在一段时间以后在全国范围内推行。同时，中央财政应给予烟叶产区地方财政相应的补助，补助定额可以烟叶税改革前3年各烟叶产区的烟叶税收入平均额为基数，并结合各地区基础设施建设和公共事业发展的需要确定，补助资金的来源可考虑适当提高卷烟消费税税率，然后由中央财政通过转移支付对地方财政进行弥补，这样既有利于减轻烟农的实际税收负担，也缓解了地方财政困难，并维护了地方支持种烟的积极性。

参考文献：

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