郑州：让立法与人民群众实现“零距离”接触

随着“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的实施，立法在国家政治、经济和文化、社会生活的各个方面具有越来越重要的地位和作用。党的十六大报告明确提出，“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二0一0年形成中国特色社会主义法律体系。”可见，保障立法快速健康的发展，尽快完善社会主义市场经济法律体系，是我国立法当前和今后一个相当长的时期内的主要任务。 从1986年开始，郑州市地方立法工作已经走过了整整十六年历程。据统计，截止2002年底，郑州市人大及其常委会共制订和修订地方性法规76部，内容涉及政治、经济、社会、文化、教育、城市建设和管理等方方面面。郑州市地方立法工作从探索起步、规范提高到完善成熟，每一个阶段无不打上时代的烙印。市十一届人大及其常委会上任以来，把地方立法工作摆在首位，以改革的精神，积极推进制度创新、机制创新，不断开拓地方立法工作新局面。在立法指导思想上实现了由侧重管理到侧重管理与服务并举，同时更凸显以民为本的重大转变；由侧重数量到数量与质量并举，同时更凸显立法质量的重大转变。立法思想的进步，立法程序的完善，立法技术的改进，标志着郑州市地方立法在历经一个高速度的数量性扩张和增长之后，正在进入民主化和科学化的轨道，注重立法质量已经并将继续成为立法工作的重要趋向。可以说，郑州市每一部地方性法规的出台，都凝聚着民主的力量、群众的智慧。 确立立法咨询制度——借助社会智囊解决立法难点 1999年12月，市人大常委会法律咨询委员会成立，这标志着立法咨询制度正式确立。立法咨询制度是市人大常委会为发扬立法民主，提高立法科学化水平而实行的一项重要措施，也是提高立法质量的一条重要的成功经验。 立法决策的过程也是科学决策的过程。为了使法规的规定更加科学合理，市人大常委会十分重视发挥专家学者在立法中的作用，制定每一部法规都要邀请专家学者，对法规草案中重要的规定、措施，或者专业性、技术性较强的问题，或者分歧意见较大的重要问题，就其合法性、合理性、可行性以及对本市社会经济可能产生的影响进行研究论证，以求得权威的意见，为审议、修改法规提供科学依据。比如，在制定《郑州市建设项目审计条例》过程中，就建设项目能否委托社会中介组织进行审计，由谁来委托，由谁来承担费用等问题专门举行专家论证会，专家们就这些问题展开了深入的讨论和论证。在制定《郑州市非公有制企业权益保障条例》过程中，就“非公有制企业”的提法，以及非公有制企业应当享有哪些权利，承担哪些义务等问题征求专家意见等。专家们的权威意见和建议，为常委会决策提供了重要的参考依据。 立法咨询制度，因其论证深入、专业性强、组织方便、效率高，而成为提高地方立法质量的有效措施。同时，专家论证也是地方立法借用“外脑”，寻求智力支撑，合理利用立法人力资源的行之有效的途径。通过专家的富有深度的研究可以比较深刻地揭示即将制定的法律在调整对象、制度需求等方面的问题，并能够提供辩证的、系统的、适应社会长远发展需要的对策措施，以此作为立法中制度选择和制度设计的具有针对性的、有望实现对问题标本兼治的基础；同时，专家在立场上的相对中立化以及社会责任感可以在一定程度上保障法规草案超越“某些本位化”的倾向，从而增强法规草案的公正性和可接受性。 公开征求意见——实现立法与全社会互动 立法是人民自己的事业。在根本上讲，立法是社会公众对于自己的生产和生活等社会交往进行的理性化的自我管理与矫正手段，立法本身就应当是动员群众、教育群众、深入实践、来自人民的活动。公开、公正是立法的应有之义。脱离群众、远离人民的立法必将导致法律生命力的丧失。 根据《郑州市地方立法条例》规定，凡涉及公民、法人和其他组织切身利益的重要法规案，都要通过登报公开征求广大群众的意见。在现代传媒发达、信息交流活跃的今天，立法活动自然应当成为联系群众和反映民情，实现立法机关与人民群众双向互动交流的“绿色通道”。《郑州市限制养犬条例（草案）》公开登报广泛征求广大群众意见就是一个成功范例。 1998年3月14日，根据主任会议决定，《郑州市限制养犬条例（草案）》在《郑州晚报》上刊登，公开征求意见。随着城市建设和管理水平的提高，广大市民生活质量的要求不断提高，限制养犬问题关系到千家万户的切身利益，草案一公布，很快便成为市民关注的热点，许多市民来信或来电表示赞成这种公开征求意见的方式，并提出了许多修改意见和建议。1998年3月16日至31日，市人大常委会城建环保工作委员会共收到修改意见的来信106封、电话370多个。此后，还陆续收到一些来电、来信。从收到修改意见的情况看：一是来信多、热情高，参与意识强。有的逐条草案提出意见；有的另行草拟了法规全文；有的连续多次来信提出修改意见；有的来信后又专程向立法工作机构的同志当面陈述意见。二是范围广。工人、农民、学生、教授、军人、公务员等社会各界都提出了意见和建议。三是意见广泛而集中。可以说对法规草案的大多数问题都提出了意见，但争议的焦点是收取登记费和年度审验费问题。通过认真研究广大群众的意见，常委会本着尊重大多数市民的意愿和利益，同时又考虑多数养犬户的承受能力这一原则，最后将初次登记费定为2500元，而后年度审验费定为500元。 通过报纸、电视等媒体的传播，人民群众可以了解到法规草案的基本概貌、框架结构、主要制度和一些争议焦点；立法机关的组成人员在立法内容与立法技术方面的态度、要求、设想、修正建议等诸多具体情形；可以了解到有关专家学者富有人文关怀和敏锐目光的见解、分析甚至评判。同时，这种新闻媒体的介入，在客观上具有一种监督激励的作用，会促使立法机关及其组成人员的工作态度、工作质量有一个潜在的提升，也会激发我们对于立法的深度关注。

公民旁听法规案审议——实现立法与人民群众“零距离” 1999年6月23日市十一届人大常委会第五次会议通过了《郑州市公民旁听市人民代表大会常务委员会会议试行办法》。根据该办法规定，旁听公民可以直接参与审议法规草案，可以围绕法规案涉及的有关问题发表意见。这一举措，让立法真正走向大众，实现立法与人民群众“零距离”接触，从而使常委会在立法决策时，能够直接反映广大公民的呼声和愿望，真正做到实事求是，从实际出发，真正实现立法为公，以民为本。 该办法实施以来，市人大常委会坚持邀请公民旁听常委会会议。广大旁听公民在审议法规草案时，敢于发表意见，以高度负责的态度，真实反映客观情况，为常委会立法决策提供了宝贵的第一手资料。如常委会分组审议《郑州市户外广告设置管理条例》时，有旁听公民针对“牛皮癣”小广告泛滥，严重影响市容市貌问题时提出，对于乱张贴、乱涂写“牛皮癣”小广告，公安、行政执法部门应当联手合作，加大处罚力度，并且政府要采取奖励措施，动员广大市民共同对付违法乱纪者。常委会在立法决策时，采纳了该意见，认为对于乱张贴、乱涂写“牛皮癣”小广告，应当按照每处（幅）予以处罚，加大处罚力度。再如常委会分组审议《郑州市政府投资项目管理条例》时，有旁听公民针对建设项目质量问题时提出，对于政府投资项目，应当规定实行后评价制度。凡发现工程质量出现问题，不论涉及哪个部门、也不论涉及哪个人，一律追究其法律责任。常委会在立法决策时，一致认为该意见提得很好，并予以采纳。 邀请公民旁听常委会审议法规案，这是立法民主化与科学化的一个重要举措。既能实现现代民主政治条件下公民的知情权，使公民直接了解常委会依法行使立法权的情况，从而密切立法机关与人民群众的联系，增加常委会审议法规案的透明度，把常委会的立法工作置于群众监督之下，为公民行使参政议政的权利提供保障，而且能使法规更好地体现人民的意愿和要求，维护人民的利益；同时又把立法过程变为普法教育过程，有利于提高全社会的法律意识和法制观念，并使所制定的法规得到广大人民群众的接受、理解和支持，并身体力行地去遵守和执行，从而使法律实施的成本降到了最低。 总之，立法是人民的事业，立法民主化是时展的必然要求，民主立法是现代法治精神的集中体现。在立法工作中必须牢固树立人民利益至上的观念，让立法真正反映广大人民群众的意愿，代表广大人民群众的利益；逐步扩大立法的民主参与度，让人民群众更多地参与立法，增强立法的亲和力。实践已经证明，通过立法民主化，可以有效地保护公民合法权益，抑制政府滥用权力；可以充分协调各方面的利益、实现国家和社会公共利益，使立法真正建立在民意、民智、民情的基础之上。 目前，郑州市人大常委会已经通过了听证规则，将听证制度正式引进立法程序。立法听证将为广大人民群众参与立法创造更加便利的条件，为广大人民群众尤其是利害关系人和社会各界人士发表意见，提供一个公开的论坛。可以相信，在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，郑州市地方立法的民主性和科学性必将得到极大地增强，“立法为公、以民为本”的立法理念必将进一步发扬光大。