行政信赖保护原则适用中的问题分析

作者简介：刘菲，西南政法大学法律硕士学院（重庆渝北） 2011级法硕

摘要：行政法上的信赖保护原则最先由德国学者提出。经过不断地发展，现已成为大陆法系国家行政法上一项基本原则，它的出现对保护行政相对人的权益、保障人权、建立和谐政府有重大意义。如今我国对信赖保护原则的理论与实践研究还相对滞后，而社会发展有相当迅速，致使政府行政行为与信赖保护原则在现实中的分歧凸显。

关键词：信赖保护、行政行为、行政许可、行政指导

信赖保护原则肇始于德国20 世纪50 年代，由德国联邦行政法院根据行政法院判例及法律安定性原则和民法上“帝王条款”的诚信原则而确立，之后将信赖保护原则与依法行政原则、行政合理性原则、程序正当原则、责任行政原则置于同等法律地位而作为行政法的基本原则。后经日本、中国台湾传入中国大陆。并经过一定的发展、继承逐步发展为我国的一项基本原则。信赖保护原则的涵义：是指公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其正当性而应得到保护时，行政机关不得随意变动这种行为，如果变动，则必须补偿相对方的信赖损失[1]。通俗地讲就是政府必须保持其行为的公信力、肯定度及稳定性，并对自己的行为负责，若朝暮夕改或将或损害他人利益必须承担相应的法律责任。因为政府代表国家，具有公信力，也是公权力的主要施行者。其一行为的作出必然导致相应法律关系的成立、变更或消灭。故其行为的实施，必须慎之又慎。这与行政法中的信赖保护原则相接应。

信赖保护原则成为大陆法系行政法的一项基本原则。对于英美法系国家而言，其虽未明确提出信赖保护原则，但却提出了与此类似的制度和原则。如在英国、澳大利亚等国家确立的合法预期制度，在美国确立的不得翻供制度等都是信赖保护原则的体现。在整个国家行政活动中，信赖保护原则对行政主体的行为起着重要的指导及约束的作用。该原则的制度设计就是指在保障人权、维护法的稳定性、保护政府公信力、实现实质的法治行政等作用。有时因客观情况或原因发生变化，需要变更或撤销某项行政行为而使得其他人的权益有所损益，此时遵守信赖保护原则与履行政府行为之间的矛盾凸显。下面从行政许可和行政指导两方面论述与信赖保护原则在此的不协调。

一、行政许可行为与信赖利益原则

行政许可是指被许可人因申请行为，被行政机关授予了从事某种行为的资格，从而获得利益。《中华人民共和国行政许可法》第8条第一款规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第二款规定：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。这是我国行政许可法第一次体现信赖保护原则。这同时也表明行政相对人利益的享有与行政行为的稳定不变有关。若一旦行政法律关系发生变动，被许可人的利益或许会因为政府的行政行为的变更而减损。行政法律关系本身不是静止的，而是一个动态变化的过程，有其产生、变更或撤销的阶段，也称之为法律关系的变动。法律关系变动的原因很多，或许是客观情况发生变化或是因公共利益的需要而使得行政机关必须改变已经生效的行政行为。所以，法律事实的出现或变化都有可能引起行政法律关系的变化，进而会影响到对被许可人信赖利益的保护。若当事人获得一项行政许可是由于行政机关的违法行为所致，是撤销该违法行为还是保护行政相对人的合法权益？那信赖保护原则又该如何适用？以下例来说明这一问题：若一企业因为省政府文件的投资激励而在该省成立分公司。几年后，该省又以其投资激励文件违反国务院法规中公共利益的规定而予以废止，同时对该企业停止政府补贴。需指出该省文件出台时间晚于国家文件，基于对政府的信赖该公司在该省成立分公司，但由于政府的失职行为使得公司利益受损，公共利益如何界定？信赖利益在此又该如何适用？

二、行政负担行为与信赖保护原则

为当事人授予权利、利益或者免除负担义务的是授益性具体行政行为，为当事人设定义务或者剥夺其权益的是负担性具体行政行为。德国、日本及我国台湾地区对于行政负担行为的撤销与废止这一问题上的通说认为，若负担行为违法，行政机关可以随时予以撤销或废止。很显然，在此似无信赖保护原则适用的必要。直到20世纪末台湾学者吴坤城提出在下列两种情况下完全排除信赖保护原则的适用不合情理：一是有一个对相对人更不利之合理处分所取代；二是相对人由于遵守处分内容，以消费或处分标的物，以致无法或很难恢复[2]。以此例来说明这一问题：行政相对人因违法停车被公安机关处以拘留5日的决定，处罚执行完毕后，经行政复议或行政诉讼撤消了这一拘留决定，并由公安机关重新作出罚款500元的决定。在此案中，行政相对人已经被拘留，人身自由剥夺后是不能恢复的，撤销后再处以罚款只能加重其责任。在此若完全排除信赖保护原则的适用显然不合情理。

三、行政指导行为与信赖保护原则

行政法上的行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。不直接产生法律效果。

如果公民信赖行政指导后，致使其权益受损，若单从传统的行政法学理论来看，基于行政指导的无拘束力性质，不产生直接的法律效果，致使行政机关对公民的善意意见指导，所以行政机关对于公民的权益受损无责任，更谈不上侵权。所以，公民受损后不可能要求行政机关赔偿或补偿。但结合信赖保护原则试想一下这样合情合理吗？不予赔偿或补偿显然略了公民对国家机关所寄予的信赖和尊重。而且，行政法明确赋予国家机关一定的自由行政裁量权，若对这一问题只是简单地理解为行政指导不受国家赔偿或补偿，那行政机关滥用自由行政裁量权有如何控制和解释？这样显然是不合理的。在我国行政法制还未完全，认为应该把指导行为加以完善并区分，使得信赖保护原则更好的体现其应有价值。

四、总结

行政行为与我们社会生活息息相关，公民每个人都要和政府打交道，政府的行为直接影响每个人的生活、学校与工作。公民与政府之间建立的行政法律关系需要行政法等法律的指导和约束。但我国行政法发展很缓慢，目前还未颁布正式的行政程序法规，未建立起行政程序法，程序正义才能保证实体正义，所以很多矛盾凸显。而行政信赖保护原则适用的范围狭窄、公共利益的界定并不明确，只听行政机关的解释去界定公共利益、公共需要显然不合公平、公正的法律基本原则。这需要我国立法机关在立法时注意大概念的准确定位，完善程序法，为执法机关执行职务提供法律依据。而我国执法机关在执法中真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。我国司法机关要保持中立，真正独立审判，切实维护每位公民的合法权益。（作者单位：西南政法大学）

参考文献：

[1]张树义.行政法学第二版[M].北京：北京大学出版社，2012.1.

[2]吴坤城.公法上信赖保护原则初探[M].台湾：三民书局，1997.