保安员的安检权利不能太宽

作为民事主体的保安公司及其保安员，有权在机场等公共场所实施安检吗?行政法规有权赋予保安公司及其保安员在所服务的机场等公共场所行使安检的权力吗?保安公司及其保安员在机场等公共场所的安检工作中应当扮演何种配角?作者质疑即将实行的《保安服务管理条例》第二十九条第一款第三项的规定：“在保安服务中，为履行保安服务职责，保安员可以采取下列措施：……(三)在机场、车站、码头等公共场醑对人员及其所携带的物品进行安全检查，维护公共秩序”。这一规定操作空间太大。

近日，国务院公布了《保安服务管理条例》(以下简称《条例》)，自2010年1月1日起施行。该《条例》从行政法规层面对国内的保安服务行业进行了统一管理和规范，值得称道。但是，其第二十九条第一款第三项的规定，使笔者深感惊讶和不安。其内容是：“在保安服务中，为履行保安服务职责，保安员可以采取下列措施：……(三)在机场、车站、码头等公共场所对人员及其所携带的物品进行安全检查，维护公共秩序；”该规定赋予了保安员在所服务的公共场所对行人及其携带的物品进行安检的权力。笔者认为，该规定值得探讨和慎行。

其一，作为民事主体的保安公司及其保安员，有权在机场等公共场所实施安检吗?在机场等公共场所实施安检的行为属于治安管理的范畴，应当由国家有关机关行使。众所周知，行使治安管理职权的行政主体是公安机关及其人民警察，在特殊时期还包括人民武装警察、人民，这些在我国《治安管理处罚法》、《人民警察法》、《人民武装警察法》、《法》、《突发事件应对法》等法律里都有明确规定。换句话而言，在公共场所行使治安管理权力的主体是法律规定的国家有关机关及其人员，而非民事主体。因此，作为民事主体的保安公司及其保安员当然无权在机场、车站等大型公共场所实施安检。因为其仅是依据与被服务单位签订的保安服务合同履行安保义务的民事主体，而非国家有关机关及其人员，无权力在机场等公共场所行使国家机关的职权，除非由全国人大或全国人大常委会制定的法律授权。

其二，行政法规有权赋予保安公司及其保安员在所服务的机场等公共场所行使安检的权力吗?诚然，国务院作为行政法规的制定主体有权力对保安服务行业进行立法管理，有权力在合理的范围和限度内赋予保安公司及其保安员一定的职权。但是，其赋予了作为民事主体的保安公司及其保安员在所服务的机场等公共场所进行安检的权力是否超越了立法权限?这个问题值得探讨。我国《宪法》第八十九条规定国务院的职权之一是：“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，决定和命令”，《立法法》第五十六条也规定国务院根据宪法和法律，制定行政法规；行政法规可以就(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项作出规定。虽然上述法律都没有明确规定行政法规有权赋予民事主体某些准行政权力，但从法理而言，行政法规若如此立法，显然不妥。因为这样极易将保安员的民事行为与人民警察的行政行为相混淆，将保安员的民事义务与人民警察的公共管理职权相混淆，将保安员的民事义务行政权力化。

其三，保安公司及其保安员在机场等公共场所的安检工作中应当扮演何种角色?是主角还是配角?根据《条例》第二十九条第一款第三项的规定，保安员有权对他人及其携带物品进行安检，这显然不合情理，会给人造成“鸠占鹊巢、喧宾夺主”的错觉。因为在诸如机场、火车站、长途客运站、大型商场等重要公共场所实施治安管理的主体应该是法律规定的国家有关机关及其人员，保安员只是基于服务合同来协助他们维护公共场所的治安，其作为民事主体是无权独自对他人及其物品进行安检的。如果行政法规赋予保安员该权力，被检查者将会作何感想：保安员是人民警察吗?凭什么在这些重要的公共场所行使人民警察的职权?人民警察干什么去了?

当然，《条例》第三十条同时对保安员的下列行为明令禁止：(一)限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人；(二)扣押、没收他人证件、财物，但没有明令禁止保安员在机场等公共场所对他人携带的物品进行强制安检。如果保安员在公共场所进行安检的行为遭遇被检查者的质疑和抵制，他们该如何予以解释?

总之，笔者认为：《条例》第二十九条第一款第三项的规定在立法上不甚严谨，需要进一步明确和细化。该规定操作空间过大，对保安员在公共场所的安检方式和角色定位都没有明确。其在实施过程中，如果公安机关监管不到位，保安公司及其保安员对其理解和操作不到位，容易导致民事义务行政权力化，导致不必要的社会矛盾和纠纷出现。