清季府厅州县改制

[摘要]府厅州县改制是清末官制改革的重要内容，尽管各地进展参差，且不乏敷衍塞责，但与新政前比较，仍有不容置疑的变化：不少地区增加了佐治官，在倡导学堂教育、推动实业发展、普及巡警与加强治安方面均有所作为。为数不少的州县相继成立了议事会、董事会，对知识的传播普及起到积极作用，移风易俗方面亦有成绩可观。清季官治与自治并举，一定程度上使府厅州县的绅权得到扩张、民权初步启蒙，为清季民初的政治活跃创造了条件。

[关键词]府厅州县改制　分科治事　议事会　官治与自治

[中图分类号]K252　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(2011)09－0092－12

1906-1911年，清廷为挽救危亡、仿行而推行的官制改革，开启了政体的全面变制，为清季民初政制转型的承上启下奠定了重要基础。府厅州县改制是清末官制改革的重要内容，对其成效与局限的认识与把握，有助于加深对辛亥时期复杂政情的理解。

学界历来对清季府厅州县层面的官制改革评价不高，如张德泽就认为，除三司两道改制外。“其余无大变动”。除魏光奇、马小泉近年研究有所深入外，整体研究状况还是过于简略。这与府厅州县改制多在宣统年间匆匆推行，且因后来战乱频繁导致各省清代档案、文献散佚，民国时期编纂的方志对此记载甚少不无关联。揆诸史实，相对于督抚司道层面，由于人才、经费欠缺以及改革进程各种因素的制约，府厅州县官制改革整体相对滞后，变化幅度较小，且呈现出各地发展的不平衡状态，但就官治与自治的关系而言，仍有重要的变化趋向：不少地区在学务、巡警与劝业等方面增加了佐治官，推动了当地教育、实业、治安的发展，并成为民初官制的基础；相当多的府厅州县先后成立了议事会、董事会。为近代中国地方自治的开展，提供了宝贵的经验。

一、府厅州县官制与吏治积弊

府厅州县是清代直省司道以下的政府层级。府与直隶州、直隶厅并列平级，散州、散厅与县同级。清代直省州县以下无官治设置，统治者往往将知府称作“牧民之官”，而州县官员被视为“亲民之官”。

清季改制前，府厅州县官制与吏治存在诸多问题，抨击之声不绝于耳，被诟病之处主要有以下几端。

其一，外官制自督抚司道以至府厅州县，结构层叠，办理政务过于繁琐重复，不利于政令贯彻，行政效率低下。

其二，府厅与州县作为直省两个主要层级，佐贰官设置过少，不断为时人所诟病。知府总领属县，其佐贰官有同知、通判，但并非各府都普遍设置。截至1899年，全国共设府185个，仅有同知110人、通判88人。知州为直隶州或散州的正印官，掌理一州政务与刑名钱谷，其佐贰官为州同、州判，两者并设的不多，有的州甚至完全不设。清代改制前，除台湾外，共有73个直隶州，145个属州，而直隶州州同仅20人，州判35人；属州州同32人，州判35人。知县的佐贰官为县丞与主簿，据《光绪会典》所载，全国1314个县，仅有县丞345人，主薄55人。一般散州或县的官员约5-7人不等，面积与人口较少的县，只有3名额缺。瞿同祖指出，不仅州县官员各式僚属数量过少，“佐贰即助理知事官数量之少更引人注目”。为了凸显这一情形，他根据统计制作了全国州县佐贰官分布情况一览表。在交通及通讯落后的条件下，辖区辽阔的府厅州县，佐贰官过少，处理政务的效率自然备受影响。

其三，府厅州县衙署虽设吏、户、礼、兵、刑、工六房，却甚少僚属，只有为数不多的书吏衙役，于是私人聘请或雇用幕友、长随、家丁担任助理和帮手。这些“编外官吏”往往直接或间接地插手政务及诉讼，对吏治造成严重不良影响。由于宋代以后职官实行避籍制，有研究者注意到，县官均系外籍人(非本地)，“地位郑重而进退频繁”，而地位卑下、收入微薄、操守差的胥吏，则多为本地人。他们和长随、家丁，则想方设法利用靠近权力的机会，通过种种方式获取利益和心理满足，祸害百姓，贬损官常。

其四，府厅州县官员集吏、户、礼、兵、刑、工六官之事于一身，随着社会生活的日趋繁复，政务不断因时损益，对所辖地区的户口治安、司法诉讼、行政人事、税收漕运、教育教化、邮驿交通、防汛工程、赈灾慈善等事均要兼顾，就个人的精力、才具、能力而论，很难完全胜任。加上科举正途出身的官员首要在于树立道德楷模，以便驾驭办事得力的能员干吏，防止他们因为过于能干而不愿谨守规矩，一旦政府形态转换，要求其由做人转而办事，难免力不从心。道咸以来，为应对变局，清廷不断颁布保举和捐纳的谕令，要因之一即在于拔举办事人才。而官员出身的正途与异途比例因而出现颠倒。

其五，府厅州县没有自己的正式财政来源，各种办公经费只能通过悄悄截留部分税收及向下级衙署收取“陋规”来支出。因此，假公济私、借机勒索的情况屡不鲜见，吏治腐败难以遏制。

其六，清代严格实行避籍制，官员原籍与任职地至少相距500里之遥，孤身上任，不谙风俗人情，很难对所辖地区产生乡情依恋，贫瘠之区更甚。清中叶以后，由于人、地不宜等因素，难有乡梓之情，官员调动频繁，州县不久任，成为吏治的一个严重问题。清季有人评论道：“中国官制，凡行政官吏咸越省授职，无官本省例，于地方之风俗习惯，沿积趋尚，一概茫然，此已非政之善者。然苟使久于其任，则地方利弊，积久可以周知，循渐可以推行，虽不克治臻美备，要亦必有可观者。乃有朝湖广而夕奉天，今岁川陕而明岁苏浙者，民情未知，新令方下，而迁转之诏至，调补之文催，奔波方少息，行旌又载道。至有循良吏，而地方民禀请留一任而不得者。”官员既怀“客居”之心，“天下岂有过客而能为主人善治其事者哉?且也前客既去，后客复来，人民则迎送不绝，胥吏则交代不休。官与民痛痒既不相关，民与官爱戴亦不甚切。……然则欲议去中国官场之弊者，必先自久任始。”硎尽管顺治以来的历朝清帝均对州县官选任监管十分重视，因制度架构依旧，弊端始终难以克服。

二、改制设想与难题

对于府厅州县官制与吏治相互影响的问题，咸同以来批评者日渐增多，冯桂芬、薛福成等人均有专门论述。丙午至丁未年间的外官改制讨论及方案选择，将解决州县官制痼疾之事提上政府的议事日程。1906年8月戴鸿慈等奏改官制方案，认为应当取法日本府县分曹治事，各设专官，简化官制层级。建议裁撤守道及知府、直辖州两级，以州县直辖于督抚，采用普、法等国的省一州县一乡市三级制，以省为第一级，按辖区面积和人口分州县为大、中、小三等，不相统属。官员任用，“凡道府州县各班，皆可为地择人，分途并用。”

针对府州县的既有官制与吏治现状，考察政治大臣戴鸿慈、端方等建议改革从以下方面着手：一是立法、司法、行政分立，实行地方自治，府州县设立议事会与参事会，作为官治与自治结合的权力机构。二是改革回避制度，各级官员“不必更问籍贯，皆可简补，则不至视官如传舍矣”。三是“自改定官制之后，一切政费地方官皆得有权支销，如此则权限厘然”。四是“内外衙署，宜皆以书记官代吏胥”。五是新增官职，仿日本官吏考试办法，所学所用与所试结合，均须通过相应的专业资格考试录用； 已入仕者则令其分职久任，增加州县官品秩并更定禄糈，力从丰厚。“其因公需用款项，仍准一一开支，不令由私囊津贴，而退老(暨)身后恤赠、恩赏，亦当徐为议定。”通过地方自治的建设，以自治辅佐官治，使官员久任且提高行政效率，是该方案的核心。这些规划充分吸收了戊戌以来社会舆论及统治集团内部对于官制批评建议的合理成分，尤其在改革官治与尝试自治、司法与行政分离等方面，具有指示轨则、提纲挈领的作用，在当时确是一个仿行西方体制较为理想的方案。至于如何践行推广，仍有许多不确定因素。

在随后召开的官制局会议中，如何调整府厅州县官制颇费思量，不同方案的比较经过反复讨论。最初考虑过按照戴鸿慈等人所奏，直省官制改五级为三级，裁撤道府，升州县官为四、五品。每县分设四科。关于四科的职能与名称说法不一，或谓参照旧制刑名钱谷而设警务、理财、审判、农务四科：或称仿照日本府县制而设内务、警务、收税、监狱四科；同或传闻设赋税、裁判、学校、巡警四科。其后陕西道监察御史史履晋发现这一方案存在致命的漏洞，即裁撤知府只适用于广西、云南、贵州等边省无附郭首县的府，如直隶州、直隶厅建制者，而这样的府不过五六处。他因此质问道：“其余均有附郭首县，将尽去其县名而以府名名之乎?抑去其府名而以县名名之乎?其大、中、小三等(县)，将以幅员之广狭分之乎?抑以事务之繁简分之乎?”鉴于裁府方案须将全国所有府辖州县的疆域设置重新划分定位，动静过大，史履晋认为“似此B幅纷纭，河清无日，不如为州县多设佐贰，条分缕析，各任一门，辅以乡官，以立地方自治之基础，而州县总其成。上之于府，府分上之于各司，而督抚总其成。再分上之于各部。此即明定权限之意”。他警诫改制不能“钞袭中央集权之名词”，否则“徒事纷更，必至旧事日见废弛，新事亦无所措手”。御史蔡金台从另一角度分析了裁撤府治的不可行。既然裁府是仿日本之制，使州县直接督抚，“意在汰冗而去蔽，使能俯注而仰承”。而中国幅员辽阔，交通未遍，“州县治距省远者或过二千余里，往来恒须数十句，声息既不易通，检查即不易及”，加之官场流品不齐，裁府后如何有效地掌控州县，成为棘手难题。“民间之冤苦，尤虞控诉之无门”。裁府之议，虽减上司层级，各县僚佐必增，驱虎而人狼，容易增加民众负担。作为替代之方，建议清廷考虑孙宝琦与袁世凯的主张，设置乡官。

与两位御史一样，翰林院周克宽亦认为：“尚元基础，州县非属于知府，必至骄横自便”反对裁撤知府。鉴于反对意见持之有据，考虑到实施计划面临若干难以化解的矛盾困难，裁府之议最终搁置。有消息说：“闻将来实行新政之官制时，欲多设县官，少分辖地，大致每一知县所辖者，必须两日可以周至，方可照料得到。从前救火、缉捕等事，知县亦与有责任，嗣后则概归巡警官员管理，知县则专理民政上之治理事宜，不管民政上之警保事宜。”即通过多设县治、划分权限，以方便民生。

三、改制方案的确定

裁府方案虽遭否决，但多设州县佐贰及乡官的主张，一定程度上可加强州县官治，提高行政效能，故得到统治集团内部尤其是部院层面的多数认同。与此同时，即使对外官改制多方挑剔者，亦对州县自治持赞成态度，故在州县推行自治以辅助官治的意见，较易为当政所接受。其基本内容，即设置府州县会以司立法，设府州县参事会以司行政。尽管此前孙家鼐、史履晋两人力持改制应自州县始，自下而上进行的建议却未被采纳，但对编制局所提两套外官制草案，督抚们大多对设置佐贰官、推行州县自治以辅助官治的规划予以支持。只是在府厅州县官制与自治实施的时机、条件、步骤与方式等选择上尚有分歧。山西巡抚恩寿提出：“府州县为行政机关，分曹佐理，就晋省论，添员需八百余人，不惟薪俸无着，概由拣派，一时安得如许贤能。偏瘠之区，实业未兴，拟为变通，先从繁庶地方办起，其余或兼摄，或缓置，统视各属情形，酌量增减。”山东巡抚则以国民素质差，议事会、董事会的选举与被选举人在国家思想、新政识解、公益热诚等方面与欧美颇有距离为辞，强调人才与自治经费难以筹措，“若操之过蹙，并仿行之，不能如法”。经过若干方案比较，最终直隶总督袁世凯的意见成为府州县层级改制的蓝本，因其相关措施的可操作性较强，有如下内容被采纳：裁撤各省巡道，留各省关道以便办理交涉事宜；留知府、直隶州及外县知县；裁撤同知、通判、县丞等缺；设立议事会以便商议各县应办之事；设立府县裁判所；每县设一视学官；所有知府、直隶州、外县知县遇事可通禀督抚将军，直接受命，不必沿用向例，由藩臬司道转详。两广总督岑春煊的意见也颇有可取：“行省官制自当以府州县为主，仍其旧名，去其钤制，分为三等，俾各有地方之责任，于改革现行官制最为简捷妥善。”他还向军机大臣瞿鸿S力陈“地方佐治，多用乡绅”的种种好处，并在面圣时竭力促成。据说某部侍郎所拟说帖，建议“于各州县署内多设佐贰等官，分任职务，再行设立乡官，辅助州县之不逮，而以州县总核其成，庶使上下情通，无虞隔阂，而树地方自治之基础，藉培立宪人民之资格”，符合仿行的趋势，也得到考查政治馆大臣们的青睐。

综合督抚们的意见，并依据现实条件，1907年7月清廷颁行的《直省官制通则》，明确府厅州县层级改制宗旨为“增易佐治各员，以为地方自治之基础”，主要内容包括：一是在直隶州、厅、州县酌设警务长、视学员、劝业员、典狱、主计员等佐治各官，举人五贡及中学以上毕业生，可与考上述员缺，其中视学、劝业二员，并可参用本地土绅；二是各厅州县划分若干区，设区官一员，管理巡警事务，裁撤原分司巡检；三是各府州厅县均设文庙奉祀官一员，以原设教职酌量改用；四是各省应就地方情形，分期设立府州厅县议事会、董事会；五是各省应就地方情形，分期设立高等审判厅、初级审判厅(即原拟乡狱局，以命名尚未妥洽拟改)，分别受理各项诉讼及上控事件。与戴鸿慈等人所奏方案相比，《直省官制通则》改革的幅度明显收窄，但以自治辅助官治、增设佐贰官、司法与行政分离的方向则始终坚持。通则所涉府州县改制内容，不仅与清代二百多年沿用的职官体制区别甚大，亦为秦以来两千多年郡县制最重要的变革规划。

有报道称，湖广总督张之洞准备在湖北率先试行外官改制，其计划“先从州县改革，拟将各州县添设佐治官，即将湖北仕学馆各学员派往充当。计分大中小县，每县或派六名，或四名、三名不等，分曹治事，从前幕友胥吏皆一律裁革。如办有成效，再将道府酌量裁改，另划疆治”。即以政府正式官员取代私人性质的幕友和地位低微的胥吏，通过分科治事消除既往分工不明、职责交叉重叠之弊。

四、劝学所的设置及变化

1907年颁行的《直省官制通则》，朝着仿行的方向迈出了艰难而重要的一步，考虑到各省条件的差异，已在实施程序与操作时限方面留出相当大的弹性空间，如对于各级审判厅的设置、各级议事会与董事会的建立等，允许“各省应就地方情形，分期设立”。由于实施细则须等待民政部、法部及相关部院议定奏准后再通行各省贯彻，各地改制进度不一、程度有别。

清季府厅州县改制，各地落实较早较快的是劝学员的增设，其主要机缘有四：一是新政初期，清政 府明定兴学为国策，兴办新式学堂成为大势所趋，而立停科举，更表明清廷兴学的决心，各地督抚积极响应，但具体贯彻落实还须府州县的配合；二是官制改革启动之前，兴学即列为州县考核的主要内容，作为评判州县官政绩的重要依据，但州县官政务繁忙，钱谷刑名已应接不暇，学堂事务必须有人辅佐；三是戊戌至新政，各地兴学举措不少，学务公所、学务处等新式学务机构颇有成效，为劝学所的设置提供了物质、经费、人员条件以及实践经验；四是通则颁布之前，学部颁行过若干章程，已对劝学所及劝学员的设置有所规范。

1906年5月，学部奏准各省学务官制及劝学所章程，明确各厅州县均设劝学所，分区劝办小学，普及教育。各县视学兼充学务总董，其人选资格为“本籍绅衿，年三十以外，品行端方，曾经出洋游历，或曾习师范者”，由提学使札派充任，常驻各厅州县城，由地方官监督办理学务，“给以正七品虚衔”。

尽管相关章程已迭次刊布，但劝学所在各地的实施进展不一。学部第三次全国教育统计图表表明，直隶开办劝学所数量最多，四川、山东、河南、广东、云南次之。因直隶州县劝学所设置普及，故学堂推广卓有成效。安徽自1906年至1909年，先后成立了52处府厅州县劝学所，“各县劝学所的总董中，除五位是师范学堂毕业，一位是日本经纬学堂毕业，算是受过新教育的，再除六位资格不明的，便有四十位都是禀生、贡生、举人、教谕、训导、州同、州判等类的出身”。广西至1907年底有36个府厅州县设置了劝学所，陕西至1909年相继有81个府州县成立了劝学所，劝学员有554人。不少劝学所是由此前府厅州县的学务处或学务公所改设，广东普宁、丰顺县劝学所总董由当地德高望重的士绅担任，利用其影响，扩大办学效益，得到知县的好评。京师劝学所的经验表明，因劝学员为本区居住之人，熟悉本地情形，利用乡谊开展劝学活动，具有明显优势，所总结的方法经学部提倡而得到推广。根据各省教育官报的报道与民国所修方志的记载，全国绝大部分府州县均按要求设置了劝学所。

学部在各省均设有省视学，负责定期或不定期地巡查各地学务，将情况汇报给提学使与督抚，学部也不时直接派出视学抽查了解各地办学实效。各地劝学员主要的任务是落实办学经费，检查师资与学生管理情况，如四川南部县劝学所提抽猪行捐税为助学款，并将个别学董借筹款之名私吞钱财，不延师不购置教学器具的情况禀告知县处置。劝学所在督促兴学过程中也出现了不少问题，学部发现：“各省劝学员绅有借官差以拘拿平民者，有属令地方官用刑追比者，有苛罚多金者。”虽然动机是为筹款兴学，却导致谣言风传，毁学风潮此伏彼起。学部“为此札知各提学使，务当慎选廉明厚重之绅士，充当劝学办学员绅。毋得倚势作威，致为闾阎之累”。

有研究者注意到，随着地方自治的展开，劝学所的性质前后有所变化。1906年5月学部订立劝学所章程时，因《直省官制通则》与府厅州县自治章程尚未颁行，劝学所的性质较为模糊，学部颁行的《地方学务章程》将劝学员定位为地方自治职。而1911年1月26日颁布的《奏改订劝学所章程折》却强调：“劝学所应办事务，须经该管长官核定，所有文件以长官名义行之。”第16条规定：“劝学员长及劝学员原无官职者，得分别给予七八品职衔。”明确劝学所为府厅州县官的教育行政辅助机关，与《直省官制通则》的规定相衔接，却与前颁《地方学务章程》定位的角色有较大出入，即由地方自治员而变身为政府官员。

劝学所改章后，广东提学使司通饬各署，札文强调，“新章确定劝学员长全系官治性质，与自治职划分清楚，嗣后劝学所人员一律均归官选，以清权限，其从前详定修正谘议局选举劝学所总董章程，应予作废。”预备立宪期间，清廷与学部所颁各种章程前后矛盾，劝学所一再调整，无所适从，其中的曲折，固然反映仿行时期，朝野对于自治与官治关系的认识理解有一个逐渐变化的过程，同时也表明，清廷在兴学问题上借助士绅与控制其势力增长之间试图取得平衡。所以，后来教育团体和教育会成为民间兴学助学的力量，而劝学所则变为纯粹官治的机构。

五、劝业员与巡警的落实

与学部对各地学务管理的重视和规范相关，府厅州县劝学所、劝学员的设置相对较早。而因《直省官制通则》定改制期限为15年，民政部、法部等相关部院迟迟未出台相应章程，各省劝业员、巡警在府厅州县落实的情况开始并不乐观。

受部院督抚各方权限纠纷困扰，关于各直省劝业道最初只有设置各科的暂定章程，未涉及府厅州县劝业员的问题。直至1908年6月，邮传部、农工商部就劝业道设置的若干原则达成协议，会奏《拟订劝业道职掌任用章程折》，简略规定了劝业道应“派员周历调查其各厅州县之劝业员，即由该道详细任用”。劝业员的设置方见诸规章，且劝业员与府州县各级行政的关系尚未明朗。同年7月，编查馆奏呈《考核直省劝业道官制细则酌加增改折(并单)》第15条规定：“各厅州县设劝业员一人，受劝业道及该地方官指挥监督，掌理该厅州县实业及交通事宜。其劝业员得参用本地士绅，由地方官详请督抚考取委用”；第16条要求“各厅州县年终应将所办实业及本境交通情形制统计表册，报劝业道查考”。至于劝业员的具体选用标准、如何履行职能以及经费等问题，均未见具体规定，系由各直省自行把握。

由于相关章程出台较晚，具体细则不太明确，劝业员的设置至宣统元、二年才匆匆落实，因此各省设置劝业员的行动相对迟缓。浙江于1909年9月下旬将府厅州县设劝业员之事提上行政议程，“札发十一府厅县，饬令迅速选择合格员绅，出具切实考语，详请札派”。1910年初，农工商部札催各省速设府厅州县劝业员，并将履历报部备案。直隶则到1910年11月才订制了《直隶劝业员章程》。州县劝业员虽然有职衔，却大多并无机构衙署。一些地区因农业或实业开发较快，而增设管理机构。1910年8月，云南大姚县因“劝业道发下山蚕种十万颗”，于县城设立实业所。1911年，有的省份在州县设置劝业分所。由于劝业员的定位及与各方关系不够清晰，四川劝业道特别通知各属，参照视学员对各级衙署公文往来办法，拟呈公文。可见新机构的运行还在摸索阶段。

根据浙江、直隶两省所订劝业员章程，任职者可从当地官绅中选拔，必须廉洁公正、享有清誉、谙习科学且曾有举办实业或交通的经验，新旧学历皆可。所要履行的主要职能有：一是实力劝课农工商，推广交通，排斥阻力，化解矛盾；二是周详调查本省境内农桑、工艺、商业、矿产，人民生计与风俗的相关情况：三是将所有统计情况定期或不定期造册上报劝业道，提出改进方法，及时汇报劣绅奸商阻扰掺夺、有意破坏等商情紧急之事，贯彻落实劝业道的相关要求指示。劝业员成为农工商部、邮传部、各省劝业道，行政运作上下贯注的基础环节，为推动清末各地州县实业发展起到不可或缺的作用。

与劝业员的设置情况类似，巡警道相关章程亦订立较晚，除天津等地外，巡警的举办大多集中于省城而较少向府州县扩展。编查馆奏定逐年筹备事宜清单内，虽有宣统元年厅州县巡警限年内粗具规模的规定，但受制于观念、人才、经费等各种条件制约，很难真正落实。 官制尚未改定，恐将来又须更变”，具折请缓设府县佐治员，以节政费。相互制约的各项改革措施不配套，直接影响着外官改制的成效。

七、官治与自治并举

近代西方各国的，官治与自治相辅相成。清末官制改革在着力增强官治的同时，对府州县自治也十分重视。各地改制过程亦将官治与自治同时并举，只是情况有异，进度不一。

清廷历来重视亲民之官，州县官员若能人地相宜，将对稳定和巩固统治起到举足轻重的作用。改制期间，清廷对于推动州县自治，以及有利于州县官治的举措，均明确予以支持。除《直省官制通则》外，所颁州县官治与自治的重要政令有两方面内容。其一，1908年7月，吏部停选州县，改由督抚自行甄别。据说这一举措是采纳了袁世凯的建议。既往州县官由吏部掣签分发各省，随意性大，被分发者风俗舆情不熟，山水地貌不明，甚至口音难辨，不利于政务推行。改由督抚甄别，并强调“量其才性，试以吏事，或派入法政学堂，分门肆业，并须勤加考察”，一定程度上可以改善职官与辖地的隔膜，有利于推动自治筹备。其二，1910年初，《编查馆奏复核府厅州县地方自治暨选举各章程折》获准。所拟地方自治制度分为上下两级，府厅州县为上级自治机关，城镇乡则为下级。该章程第4条规定：“府厅州县议事会及参事会掌议决自治事宜”，而“府厅州县长官掌执行自治事宜”。议事会议员按人口比例确定数额，并须通过地区选举；参事会则以府厅州县长官为会长，对议事会议决的事件及行政长官交议事件作出行政执行的决议。这在理论上有利于用本地人、本地财办有益于本地之事，也有利于辅助官治实施。但清廷惟恐由此助长乡村劣绅把持诉讼，“或发抒个人私见，以及藉口公益有勒捐苛派”，催促编查馆抓紧制定约束议事会的章程。

至辛亥革命前，按照预备立宪筹备清单的要求，各省均纷纷进行了相关筹备及选举，只是各地实施情况有较大差异。直隶是清末地方自治最早倡行的区域，近年有研究表明，作为试验之区，天津府县议事会与董事会的活动，已由单纯的市政建设扩展到争取民主、参与新政等方面，不仅监督地方行政，兼具调节地方司法的功能，且已“成为天津行政机关链条上的重要一环”。与直隶等风气开化较早的省份相比，西南各省的进程相对迟缓，1910年8月至9月，云南的楚雄府、镇南州、南安州、姚州、广通县、定远县，才相继成立了自治宣讲所、自治公所研究所，且“略具规模”，尚未真正具有自治的能力。四川南部县的情况似乎要好些，该县所属的二镇六乡均进行了议事会选举。其中富驿镇议事会曾就当地改良私塾等问题呈文请求县劝学员监督。可见议事会的设置，在一些省份确已深入到镇一级，且开始履行职能。吉林农安县也选举成立了议事会。议事会在学务、巡警、劝业等新政事务的推广中发挥了一定的积极作用。

可见，自《直省官制通则》颁布后的4年多里，府厅州县官制改革确在一定程度上实行，只是京师各部院主管对此重视程度不一，相关制度的配套间有不同，各省经济财政状况、官员素质均存在程度差异，因而进度及实施效果有所区别。而单凭各级行政长官的奏报未必反映真实情况。对此，编查馆已有察觉，编查馆王大臣曾提议，“以地方自治与前途大有关系，如听各省奏报，难免有敷衍粉饰种种积弊，拟奏请简派大臣数员，每年分往各省巡视一次，查与各该省之所奏报者是否相符，以期克收实效”。另有消息透露，编查馆一方面原则上承认“自治章程恐有与地方情形大相背谬之处，准其酌量变通，以期推行尽利”，一方面对各省筹办自治多有自为风气，“置定章于不顾，殊属不合”的情形，拟会同民政部通电各省，“苟非实有阻碍，不得擅行更改，以昭划一，而便考成。”既要因地制宜，量为变通，又要坚守规则，以防各行其是、偷梁换柱，以期切实推进官制变革及地方自治。

由其后编查馆的奏报可知，至1911年初，大多数省份的府厅州县议事会、董事会(后改为参事会)已先后宣告成立。除直隶、江苏等先行省份于此已有模范效应外，四川的成绩最为突出：在成都、华阳两县率先成立的带动下，“江北厅、简州、彭县等三十余厅州县城会暨繁盛各镇会均一律依限告成。……综计该省城镇乡等会成立者多至七十余处”，江西、湖北、陕西、广西的情况也相当不错。吉林、黑龙江、安徽、新疆等省虽然进度较慢，但首府、首县往往得风气之先。

府厅州县自治得以开展，除了清末仿行的官方倡导外，还由于改革前的清代州县官制设置简单，造成实际官治能力不足，不得不借助于编外机构人员应对政务纷繁的困难。在一些地区，这一矛盾更为突出，因此，面对官治严重不足的现实，不少州县官员更易于接受自治理论，且愿意尝试改革。即使在被视为风气闭塞的陕西，至1910年各属所设的自治研究所已有89处，学员400人。同年，这些府厅州县大多先后设立了城乡议事会和董事会。山东至少有29个府厅州县议事会的成立有据可查。魏光奇以直隶文安、江苏南通、广东大埔等三县为例，说明议事会在为地方兴利除弊、抵制“官治”对地方利益的侵害方面皆有所作为。

尽管各地议事会的活动情况与成效参差不齐，督抚的奏报及官方的数据统计与实际情况可能也有不少差异，甚至在某些州县，这也许只是塞责敷衍的“纸上新政”，缺乏实质而有效的运作，但研究者亦不能因此一叶障目、以偏概全，而应在全面考察、整体观照下进行实事求是的探究。尤其应注重章程文本之外，实施贯彻的具体情形。近年来，台湾、大陆等学者在清末新政的区域研究方面取得不少进展，为进一步了解清季府厅州县改制的局限与成效提供了重要依据。

总的说来，与新政前的情况比较，清末府厅州县官治与自治在以下方面仍有显著变化：其一，官制层面与传统的六房(吏、户、礼、兵、刑、工)相比，官制层面的职能扩展与分科治事，反映了行政机构逐渐适应近代社会发展的现实需求；其二，增设佐治官，强调专业化分工并提高对官员素质的要求，开始改变既往州县官员依靠幕友胥吏办事的陋习，有利于澄清吏治；其三，劝学公所与劝学员、劝业公所与劝业员、警务公所与警务长等设置，在倡导近代教育、推动实业发展、普及巡警加强治安方面，虽然仍存在不少问题，但所取得的成绩，对近代中国社会发展的积极意义不可低估；其四，清末府厅州县自治的宣传、自治团体的成立与活动，对知识的传播普及起到积极作用，也推动了移风易俗；其五，各级议事会、董事会的选举与运作，引进了西方选举的方式，对中国长期以来以宗族、家族为纽带参与或管理地方事务的传统格局有所冲击，一定程度上使府厅州县的绅权得到扩张、民权得以启蒙，为清末民初的政治活跃奠定了重要基础。