论公有制框架内的农村土地制度改革问题

十七届三中全会决定指出，要稳定和完善以家庭承包经营责任制为基础，统分结合的双层经营体制，并且要毫不动摇地继续坚持。决定简要说明了现行土地制度的不足，明确表示要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则进一步完善土地管理制度，搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，允许农民通过多种形式流转土地承包经营权。

一、我国农村土地制度目前存在的主要弊端

1、农村土地产权不清晰

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的。从所有权主体来看，村委会作为当地村民的社区性自治组织，充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。从实践看，有的基层政府借土地集体之名，违背农民意愿对土地进行大面积流转。

2、农村土地制度不完善，土地市场化不充分

完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前，国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策，然而，却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策，造成了集体土地管理薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确规定，致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向，有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。同时，流转农地的用途也缺乏有效管理，一些农户随意改变土地用途，将转入的农地用于非农项目，严重干扰了正常的农村土地流转市场秩序。此外，农村还存在着一些农户不愿种地也不想把承包地流转出去的现象，致使土地闲置、抛荒而无人问津，浪费了大量宝贵的耕地资源。

3、土地的社会保障功能过强

我国是农业大国，目前农村人口约占总人口的70%，由于农村社会保障制度呈缺位状态，对于大多数农民来讲，承包土地不仅具有就业生存功能，而且具有社会保障福利功能。农村土地无论面积大小和土质状况，农业户口一律按人头分得一份土地。从实践上看，这也确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定，为我国国民经济和城市经济的健康发展作出了重要贡献，但同时也导致了农民过分的恋土情结，只要没有一个稳定、长期的工作，一般不愿轻易放弃承包地。

二、当前加快农村土地流转面临的困难与应对措施

1、当前加快农村土地流转面临的困难

总书记2008年9月30日在安徽考察时指出，允许农民以多种方式流转土地承包经营权，发展适度规模经营，实行农村土地流转，有利于解决农村人地矛盾和耕地抛荒问题，保持农村土地承包关系的长期稳定；有利于提高土地利用率，促进农业生产结构调整和稳定农业生产；有利于进一步推进农业产业化经营，加快农业发展，并促进农民增收。但是，目前农村土地流转面临以下困难。

一是农村土地流转的产权基础问题。我国农村产权制度是在集体所有制下的家庭承包经营。工业化条件下土地家庭承包经营的收益日益下降，是产生农村土地流转最大的制度压力，农村土地集体所有制和承包经营权的本质特征和固有缺陷，构成了农村土地流转的制度约束。

二是运作难规范。绝大多数农民受自然经济思想支配，习惯于自种自收，参与土地流转的愿望不强烈。目前我国部分农村还没有像城市一样实现基本的社会保障，土地仍然是大部分农民生活甚至生存必须倚重的物质资料，离开土地，其生产、生活甚至生存都将受到严重影响。所以，在没有其他方面的收入可以替代土地产出以维持农户基本生活需求的情况下，农民是不会轻易将土地流转出去的。并且现行政策对土地流转没有规定程序和手续，土地流转大多是农户之间的转包，多数情况是自找对象，私下协商，很容易引发农户间的矛盾，造成农村许多工作难以开展。

三是监管难到位。有些地方在乡村集体组织的流转中，忽视承包农户流转收益的主体地位，截留、挪用农村土地流转收益，与农民争利，损害了农民的利益；有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同，集中土地搞对外招商，强迫承包农户集中流转，影响了农村土地承包关系的稳定；有的地方借农村土地流转，绕过国家有关法规，大量占用耕地，改变农村土地用途。上述现象的产生是由于缺乏对土地流转的法律保障，有效监督，各种制度和规范缺乏约束力。

2、加快农村土地承包经营权流转的措施

第一，改革农村土地制度，完善土地流转立法。缺乏制度保障，是当前农村土地流转面临的一大问题。修改和创制法律，为促进农村土地流转提供有利的制度环境，是十分必要而迫切的。《土地管理法》规定，土地使用权依法转让，然而至今没有成形的政策法规对农地使用权的流转进行规范调整。因此必须尽快依法规范农地使用权流转，建立和完善相应的政策和法律制度。

第二，健全农村土地承包和流转的管理机构，加强农村土地承包和流转的管理。为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断，避免官僚资本对农民的排挤，杜绝强势资本的欺行霸市，有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定，并建立相应的规治机制。规范地方政府、村委会等特殊主体行为，能有效减少流转隐性成本，保护农民利益，促进土地流转。

第三，积极培育健全土地流转市场。培育健全土地流转市场是建立和完善土地流转机制的重要环节，应在保障农户合法权益的前提下，积极探索通过市场调节土地流转的长效机制。运用土地评定等级，收集和土地流转市场价格，按照市场供求关系合理确定土地流转价格标准。成片土地流转，可引入竞价承包、招标租赁等方式，培育健全土地流转机制。

第四，建立农村土地承包经营权流转信息网络和服务平台。为了让农村土地合理、有序流转、促进农村劳动力转移，适应农村经济发展的客观需要，一方面有意愿在农村租赁的龙头企业和业主越来越多，另一方面外出务工经商环境越来越好，越来越多的农民希望能把土地承包经营权让渡出去。因此，应尽快建立农村土地承包经营权流转信息网络和服务平台，为双方提供服务，使土地流转双方全面、准确地掌握土地信息。

第五，探索土地流转新途径。积极探索土地股份合作制模式，在充分尊重农民意愿保护农民合法权益基础上，运用市场机制、借鉴现代企业制度的成功经验，采取农村土地使用权入股，农民变为股民，参与龙头企业、业主从事规模经营；成立农业股份公司、探索“村企合一”管理模式，实现农民“持股分红”，使土地使用权逐步向具有高生产种植技术的专业化公司、协会和业主集中、实现土地的规模化、集约化、专业化经营，不断提高土地产值和经济效益，带动农业增效、农民增收。

三、集体所有制框架内农村土地股份合作制的探索与实践

1、以农户拥有产权的土地股份制是较好的制度安排

我国农村传统的土地集体所有制产生了很多难以解决的与社会化生产和市场经济要求相矛盾的现实问题，而土地私有化和国有化两条道路又走不通，那么，现实选择的可能性就在于对传统的集体所有制进行产权制度的根本改变上探索农村土地集体所有制新的实现形式。这种改革不是一般地否定土地的集体所有制，而是努力把那种人人都有，人人都没有感觉到的抽象的集体所有制改革为农民可以实实在在地感觉到的、具体的、人格化的集体所有制。在这种所有制里，农民个人是作为集体的一分子成为土地的现实的所有者的。集体所有的土地通过股权化，折股量化到农民个人头上，农民既切身感受到自己是集体土地的真正所有者，是集体土地的真正的股东，其股权又可以转让、可以抵押，同时农民个人又不会完全与集体相脱离。农民集体是土地股份制的董事会，它由股东构成，同时又可以决定每个单个股东对土地所拥有的产权的流转和最终处置权。这实际上是由农民自己组织起来的高度自治的农村集体经济组织，农民之间既是具有独立经济利益的土地股东与股东的关系，又是一种土地合作关系，即土地股份制。在这种新的土地集体所有制的实现形式中，农民在土地上的切身利益交给农民集体讨论投票决定，农民是拥有土地股权的，对自己所拥有的土地股权可以在一定范围和一定程度上进行自由处置的股民，是自己土地真正的实际所有者。

2、我国农村土地股份合作制的基本做法

20世纪80年代中后期，探索农村土地集体所有制新的实现形式，让农民个人作为集体的一个组成部分真正实现其土地权益的实践在广东珠江三角洲，以及四川、山东、福建、浙江等地区扩展，农村集体土地股份合作制正是在这样的背景下出现的。

（1）土地折股。将土地作价投股，即按征地价或者按不同土地的年纯收入计算以及按各种综合因素折算，使土地实行货币化。

（2）股权设置。基本股权结构为集体股和个人股。集体股指原集体资产折价入股作为集体经济组织所持有的股份，持股者是股份合作组织。个人股一般分为土地股、基础股、贡献股等几种。土地股是农民将原来承包的土地折价入股后所占有的股份；基础股是原集体资产折价后，配给农民所有的股份；贡献股是根据农民对集体经济的贡献大小，以年龄或参加土地承包次数为依据配给农民的股份。

（3）产权界定。社区组织股份合作制的土地使用权全部收归社区集体经济组织，对农地采取家庭或专业队投包，社区成员享有的土地股份不具有完整意义的所有权，不能买卖、转让和继承，只能分红。

（4）分配方式。股份合作经济组织的利润分配方式，是在缴纳有关税费、偿还到期债务、弥补上年度亏损、扣除生产发展基金和公益金、扣除固定资产折旧、行政开支和干部报酬的基础上，以其总余额实行按股分红。

（5）组织管理。土地股份制实行股东代表大会、董事会、监事会“三会”管理制度，股东由农户或村民小组产生，股东代表大会是股份合作组织的最高权力机构，实行一人一票表决制。董事会由股东代表大会选举产生，是股份合作组织的最高决策机构。监事会是股份合作组织的监督机构。

3、土地股份制的主要模式

（1）南海模式。其主要特点：一是根据不同的资产条件选择不同的折价形式，主要是对集体土地和固定资产进行评价入股；二是根据每个农民不同的情况分别配置股权，具体配股方法有因素配股法、两级配股法、综合因素配股法；三是根据不同的情况选择不同的股份形式，主要形式有社区组织股份合作制、土地股份合作制、企业股份合作制。

（2）苏州模式。其主要特点；股权设置主要有两种形式：一是农民以纯土地入股的土地股份合作社，土地一般不作价，入股土地由合作社统一整合后实行对外发包或租赁，所得收入按入股土地份额进行分配。二是以农民土地入股为主，资金、技术等参股的股份合作社。入股土地一般要作价折股，合作社经营收益按股份进行分配。

（3）上海模式。其主要特点：一是集体内部的农民将承包土地入股给其所属的村（组）集体，村（组）集体将农民入股的土地连同未发包到户的机动地打包以后，以集体的名义再入股到特定的经济组织；二是特定的经济组织将集体入股的土地集中起来，打破原有的界限，进行统一规划整理后，以出让、出租等形式将土地推向市场，形成一级农村土地市场；三是土地经过一级市场到使用者手中后，在合同规定的期限内，使用者可以依照法律和合同规定有偿流转。

（4）成都模式。其主要特点：一是村民小组成立由村民自愿组织的集体经济合作社，行使最基本的集体土地所有权；二是集体经济组织和现有村民小组、村民委员会剥离，村民以其所有权或使用权收益股份入股组成（组级）集体经济组织即合作社，总合成（村级）集体经济组织即合作联社；三是乡成立农村集体资产监督委员会，行使集体资产的监督权。产权主体明确后，集体经济合作社在调查摸底的基础上，向村民进行确权公示，最后由有关的政府部门登记颁证。

4、对土地股份制内涵和性质的认识

土地股份制也叫“股田制”，是指在保持我国现行农村土地经营法律法规及其基本制度不变的基础上，根据规模经营、农业产业化发展的要求，对建立在家庭联产承包经营基础之上的农村双层经营体制进行调整和完善，并以股份制形式明晰农村土地权属和建立经营分配机制的一种新型农村土地经营制度。

土地股份制是以土地承包权或将集体土地所有权从价值形态上量化为个人股权的形式来克服家庭承包制的缺陷，以实现土地的规模经营。它是农村土地集体所有制具体实现形式中的较好形式。

土地股份制有几个重要特征：一是社区农户土地股份共有；二是持股资格的确认以本村农业户口为准；三是土地作价折股的方法灵活多样；四是股权结构上的集体股和个人股并存；五是人口的增减采取动股不动地的原则；六是集中的土地经统一规划和开发后，向愿意继续从事农业生产的农户或专业队发包，多以投标竞标办法，或由投资者直接用于粮食或其他农作物的企业化生产经营；七是利润分配按照股权平等、同股同利的原则，根据盈利情况进行分配，也可以取得固定的股息；八是在组织机构上，设股东大会、董事会、监事会和经理层，股东会一般能在履行公民权利和义务的持股人中按一人一票的原则行使表决权。

5、当前推行土地股份合作制面临的主要问题

一是对土地股份合作制缺乏明确的认识。由于中央对土地股份合作制改革还没有明确的指导性意见，一些地方对土地股份制心存疑虑。一些地方，虽然各方面条件比较成熟，但没有改革的动力，也没有引起有关部门的足够重视，对土地股份合作制缺乏明确的指导性意见和认识。

二是土地股份合作制的组织形式和管理制度有待完善和规范。土地股份合作制是农村基层经济组织和农民的自发行为，由于缺乏相应的管理办法和监督指导措施，有一些内部管理制度还有待于规范和完善。

三是土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明确。由于国家对土地股份合作制企业没有立法，不能得到国家法律和行政机关的承认，工商管理部门不予登记注册。同时，税务部门按个人所得税法的规定，对村民获取的股金红利将征收个人所得税。

四、积极推进农村土地股份合作制改革的对策建议

1、充分认识推进农村土地股份制改革的重大现实意义

农村土地股份制改革是对农业经营方式的创新和有益探索，是市场经济发展的必然要求；是发展农业产业化经营、建设现代农业以及促进农业发展方式转变、保护农民土地承包经营权益、增加农民收入的客观要求。通过推进土地股份制，既能使集体经济和个人优势得到充分发挥，从而建立起真正的统分结合的双层经营体制；又能随着农村土地的统一规划和开发，尤其是随着双层经营体制的建立和完善，还有利于开展农村公益事业建设，加快发展教育、文化、卫生等各项事业，进而提高农村劳动者素质和促进农村文明进步。

2、加强农村社会保障制度建设，消除土地股份制改革后顾之忧

从一些地方的情况看，农村土地流转中存在着“土地换社保”的做法，这种做法其实否认了政府应该承受的基本公共服务职责。土地是农民的主要生产资料，而享有基本公共服务应当是农民的基本权利。因此，在加强农村土地股份制改革与管理的同时，必须建立健全农村社会保障体系，完善农民基本生活保障制度。实施失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障等，并根据不同年龄段保障对象的特点和要求，实行不同的生活保障。要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会保障制度，同时完善农村最低生活保障制度。一是要完善和规范农村最低生活保障体系，农村最低生活保障的管理既要严格规范，又要从农村实际出发。二是落实农村最低生活保障资金。农村最低生活保障资金筹集以地方为主，地方各级人民政府应将最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府应加大投入。

3、加快农村劳动力转移步伐，创造土地股份制改革条件

推进农村土地股份制改革必须有效解决农村剩余劳动力的转移问题。因此，一是要加大培训力度，加强中青年农民的技能培训，提高农民素质，以适应城镇就业竞争的需求。二是要大力发展不同层次的职业教育，免费职业教育，让更多的农村劳动力能够通过职业教育提高劳动技能，从而提高城镇和非农产业就业能力。三是要建立市场主导、政府指导、网络调节、机构合作为一体的社会化培训机构，在发挥引导功能的同时，将职能培训、技能鉴定和考核纳入市场的统一运行过程。四是要积极拓展农村剩余劳动力的就业渠道。要充分发挥全社会的力量，多渠道创造就业机会，并适度发展劳动密集型产业，突出发展特色经济，大力发展民营经济，加快发展新兴产业，为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。

4、明晰土地产权关系，明确土地产权主体

以《宪法》和《土地管理法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系――土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好地适应以竞争为基础的市场经济环境。应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地，可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活；而在并不解除农户的土地承包合同的基础上，已故的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。

5、促使土地产权的价格化

建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化，通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。

6、确定土地资源增值的经营主体

明晰土地产权股份、确定产权价格后，通过公共选择将土地划分为适合个体经营以及规模经营两种类型。这样在不宜规模经营的地区可以维持小农经济满足落后地区的需要，逐渐推进改革，以免激进的改革带来负面的影响；又可以在适宜规模经营的地方通过土地产权的合理转让建立农业股份制公司，吸引工商业资金投入农业，促进农业与现代市场经济接轨。允许承包权长期不变并自由转让后，外来资本就会进入农村土地市场，从农民手中购买或租赁承包经营权，集中土地进行规模化生产，实现农业机械化。

7、保护农村耕地，限制农业用地的用途

股权化以后的农村农业用地原则上应以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的，必须由国务院统一规划、批准，以确保农村土地的合理、合法用途。国家应不断完善土地政策，通过修改《土地法》和《土地承包法》等，对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反法律等行为进行严厉打击，禁止城市房地产开发商进入农村圈地，建立对地方各级政府的监督体制，确保地方政府严格、有效执行国家的措施，杜绝基层机构腐败现象的滋生。

将农业股份制公司的组织形式引入我国土地产权制度的改革中，为我国的土地制度改革提供了新的设想，不仅可以建立新型的农村生产模式、发展农村第三产业、提供大量的工作岗位、解决农村剩余劳动力的出路问题，而且可以实现农业规模化建设、引入农业高新技术、提高农村土地的利用效率。如此将极大地推动我国的社会主义新农村建设进程，完善我国的社会主义市场经济体制。

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