剖析缅甸新宪法公投与少数民族武装现况

众所周知，缅甸联邦是世界上为数不多的军人执政国家之一。由于历史遗留问题，缅甸至今仍存在许多少数民族武装派别。虽然大部分民族武装表面上与缅甸中央政府达成了和解，但缅甸整个国家并未真正实现完全统一，尤其是在缅甸北部、东北部相当辽阔的区域内，缅甸多股少数民族武装有自己独立的辖区，组建有自己的军事力量，设有独立的行政管理机构，是缅甸中央政府无法涉足的区域。在没有利益冲突的前提下，各少数民族武装与中央政府和平共处。当自身利益和生存空间因中央政府的干涉而受到威胁时，双方关系又随时会处于剑拔弩张的紧张态势。2008年5月10日，缅甸中央政府就新制定的宪法在全国范围内（遭受热带风暴灾害最严重的仰光省和伊洛瓦底省两个省份除外）组织了全民公投表决，最终以92%的支持率通过了新宪法。此后，缅甸中央政府与各少数民族武装之间的关系日趋紧张。2009年1月下旬开始，缅甸中央政府军频繁向缅北掸邦第二特区（即佤邦联合军辖区）增兵，双方迅速形成对峙局面就很好地诠释了这一点。本文拟就缅甸新宪法公投前后，中央政府致力于大选针对少数民族武装采取的具体举措、各少数民族武装对新宪法的回应，以及各少数民族武装现状和前景等方面作一初步探析。

一、新宪法公投前后缅甸中央政府致力于2010年大选之举措

（一）新宪法公投前缅甸中央政府针对少数民族武装采取的具体举措。

为赢得2010年全国大选，缅甸中央政府做了大量的前期准备工作，确保新宪法公投在2008年得以通过。新宪法中关于各少数民族武装划归国防军管辖、在少数民族地区设立自治州等条款的出台，使得缅甸中央政府与各少数民族武装之间的关系越来越微妙，缅甸中央政府与各少数民族武装间新一轮的政治博弈也随之拉开了序幕。2008年1月23日至2月1日，缅甸军事安全局局长耶敏中将来到缅北中缅边境一线，以视察边境为由分别会见了掸邦掸族部队、果敢同盟军、掸邦东部同盟军、克钦独立军和佤邦联合军等少数民族武装领导人，对驻扎在缅北中缅边境一线的各少数民族武装施加压力，要求各少数民族武装支持缅甸召开国民大会举行全民公投和2010年大选，并向各少数民族武装表达了三层意思：一是不再向各少数民族武装提出缴枪要求；二是在新的国民大会召开之前，各少数民族武装的名称必须变更，并新拟定一个双方认可的称谓，然后划归缅甸三军总参谋部指挥，改编成隶属于中央政府的边防军或警察部队；三是各少数民族武装如若要参加大选，可以以某个政党的名义参加竞选。在对各少数民族武装采取“怀柔政策”的同时，缅甸中央政府还采取“以一个民族武装牵制另一个民族武装”的策略，限制各少数民族武装的权利，制约各少数民族武装力量膨胀。如2008年3月24日，在缅甸中央政府的授意下，掸邦掸族部队抽调50人调防到中缅边境一线（缅方一侧），与掸邦南部军701营争夺瑞丽江北岸的控制权。

缅甸中央政府此举目的在于，借掸邦傣族部队之手，消除701营对瑞丽江北岸造成的不安全隐患。与此同时，为赢得大选，2008年4月初，缅甸中央政府要求，在2010年之前政府公职人员和村寨村民必须加入“缅甸联邦巩固与发展协会”（该协会实为一政党组织，由军政府一手扶持组建），并要求入会率达到80%。缅甸中央政府采取这种方式，极大地限制了各少数民族武装以及其他党派的权力。即便各少数民族武装及其他党派形成合力，也不会对新宪法公投结果造成实质性的影响。在此情况下，2008年5月10日，缅甸中央政府置国内相当大一部分地区遭受热带风暴灾害于不顾，一意孤行，按原计划就制定的新宪法举行了全民公投，并表面上以92%的支持率通过了新宪法。缅甸中央政府的这一做法遭到了国际社会、各少数民族武装及其他党派的强烈不满。

（二）新宪法公投后缅甸中央政府针对少数民族武装采取的具体举措。

2008年6月下旬，为做好2010年大选准备工作，改变国内热带风暴灾害后国民对中央政府不满的局势，缅甸军政府对军政高层进行了人事调整，人员涉及近20人。同年10月8日，缅甸和平与发展委员会主席丹瑞大将特使、军事安全局局长耶敏中将在密支那缅甸北部军区作战室秘密约见了克钦邦第一特区主席丁英（任克钦新民主军最高领导人），向其阐明了缅甸中央政府的几条原则和意见：一是宪法已经制定，国家统一是必然的，这一趋势是不可逆转的。二是克钦新民主军可以组建一个党派，参加2010年全国大选。三是国家统一后，少数民族武装的军队收归国有，特区政权交还国家，特区官员由政府任命。最后耶敏代表缅甸中央政府希望丁英从长计议，认真思考，提出合理可行的办法解决民族武装割据这一历史问题。当时丁英没有明确回复具体意见。10月23日，军事安全局局长耶敏中将又在缅北重镇腊戌会见了缅甸掸邦第二特区（又称“佤邦”）政府副主席肖明亮等少数民族武装领导人。会上，耶敏中将阐明了缅甸中央政府的两条原则：一是新的宪法明确规定，给予佤邦一个自治州的行政待遇。在新宪法正式颁布的过程中，希望佤邦积极参加国民代表大会，共同制订新宪法的提案；二是鉴于佤邦武装主要驻扎在边境一线，将着重考虑以边境地区边防部队的形式对该武装进行整编，之后再由缅甸中央政府国防部和三军总司令统一领导，这样比较可行。同年12月初，针对部分少数民族武装呈交中央政府的书面报告中所表明的强硬态度，即2010年全国大选前后及新政府正式组建前，不向中央政府交枪、不改变部队名称和不接受收编要求，耶敏中将代表缅甸中央政府作出了口头承诺，答应不向提交书面报告的少数民族武装队提出交枪、改编部队名称及接受收编的要求。2009年以来，缅甸中央政府加大了对各少数民族武装的约见会谈力度，旨在促成2010年大选顺利进行。由于佤邦单方面的更名举动，造成缅甸中央政府高层强烈不满。自2009年1月下旬开始，缅甸中央政府频繁向佤邦辖区增兵，意在加强对佤邦和掸邦东部同盟军的控制和威慑，促使缅北各少数民族武装组织严格遵守经全民公投通过的新宪法，在2010年全国大选之前不会有违背新宪法的举动。与此同时，2009年2月初，耶敏中将代表缅甸中央政府在约见缅北少数民族武装果敢同盟军代表时声称：不论是现任政府或军队，还是将来的新政府，都不会首先向民族武装开枪，将以和平的方式来处理和解决历史遗留问题。以此安抚民心。

二、各少数民族武装对新宪法的回应

（一）新宪法公投前各少数民族武装回应的具体表现

针对缅甸中央政府提出的“武器换和平”要求，各少数民族武装纷纷表示反对。2008年2月5日，克钦独立军借在边境口岸——拉咱（云南省盈江县那邦口岸当面）举行目瑙纵歌节庆典之际，邀请了佤邦联合军、果敢同盟军、掸邦东部同盟军、克钦新民主军、掸邦民族、掸邦南部军、崩龙民族武装和孟族武装等少数民族武装，召开会议商讨如何应对缅甸中央政府“武器换和平”的要求。同年3月下旬，佤邦联合军、掸邦傣族部队、掸邦东部同盟军、果敢同盟军、克钦独立军和孟族武装等6支少数民族武装在缅甸中部城市曼德勒开会，寻求答复中央政府所提出的三点要求的最佳解决办法。经协商，各少数民族武装达成一致：在不交出武器的前提下，各少数民族武装不会有异议，都会支持大选。为维护少数民族武装的自身利益，各民族武装将形成合力，用一个声音说话，以便在国民大会中争取到更多的席位，获得更大的权利。其中，克钦独立军尤为激进，以罢选的方式表达了对缅甸中央政府的强烈不满。

（二）新宪法公投后各少数民族武装回应的具体表现

针对新宪法中关于少数民族武装力量划归缅甸中央政府国防军和在少数民族地区设立自治州的条款，各少数民族迅速做出了回应。2008年10月12日，克钦新民主军最高领导人丁英再次前往缅北城市密支那会见了缅甸军政府北部军区司令梭温，表明了克钦新民主军的立场：一是他本人及所领导的本特区政府和人民是拥护国家统一的，但由于本特区人民群众己经习惯了特区特色，希望中央政府充分尊重当地人民的意愿，用法律的形式正式明确特区设置，并享有高度自治。二是关于本特区最高长官由中央政府任命、其他官员由特区自己选举产生这一点，表示赞同。但希望中央政府在经济上给予本特区中、短期扶持，有计划地拿出经费支持特区发展，同时，须在法律上明确，中央政府一定要充分保障特区人民的生活和安全，不断提高特区人民生活水平，特区人民可以自主开发本地区的各种资源。10月23日，在与耶敏中将的会谈中，佤邦副主席肖明亮代表佤邦主席鲍有祥阐明了佤邦的立场：一是不论是过去、现在，还是将来，佤邦永远是缅甸的一个组成部分，绝不搞分裂、不；二是根据1989年5月佤邦联合军与缅甸中央政府达成的和平协议所确定的，“不让一寸土地、不交一枪一弹，自己管理自己、政府给予经济上帮助”的原则，佤邦愿意和政府进行合作；三是让佤邦军队缴枪是无法接受的，但是佤邦愿意把部队改编成中央政府认可的警察部队或边防部队；四是佤邦对万宏地区和勐波地区已经管理了40多年，新宪法里把这两个地区划出自己的管辖范围，一时难以接受，希望中央政府在新宪法框架内给予适当调整；五是建议为特区设立“自治州”，应当有独立的行政管理权、立法权和司法权，允许组建自治区部队，由特区政府直接领导。同年，12月10日，掸邦掸族部队、孟族武装和克钦独立军三支武装力量代表其他少数民族武装在仰光秘密集会。会上达成了一致：在2010年大选前后和新政府未组建前，各少数民族决定暂不交出武器、不予收编和不改变部队名称，并决定各自向缅甸中央政府上呈书面报告。其后，掸邦掸族部队首先向缅甸中央政府提交了书面报告。12月23日，耶敏中将代表缅甸中央政府对掸邦掸族部队做出了口头承诺，答应不向掸邦掸族部队提出交枪、改编部队名称及接受收编的要求。2009年1月下旬至今，针对缅甸中央政府向佤邦辖区增兵的实际，佤邦迅速做出了反应，要求部队加强防御，严防入侵，保持冷静，避免冲突，在任何时候决不开第一枪。

三、新宪法公投后各少数民族武装现状分析及前景展望

缅甸新宪法公投后，耶敏中将作为缅甸军政府最高领导人丹瑞大将特使，前往缅北各少数民族武装辖区开始了说服之行。但是，他给各少数民族武装带去的不是安抚而是恐慌。随后，缅甸各少数民族武装之间的联系明显加强，佤邦联合军、果敢同盟军、克钦新民主军以及掸邦东部同盟军组成了“缅甸和平民主阵线”，并筹备组建一支1万人的联合部队与中央政府军队对抗。作为势力最大的缅甸少数民族武装之一的佤邦联合军，在加强防御、应对突发事件的同时，正在积极寻求其它少数民族武装组织的帮助。盘踞在缅甸最北部的克钦独立军、克钦新民主军和克钦民主军也组成了克钦政治联合体（简称KKK），并积极活动，寻求加强与其他少数民族武装之间的联系。

长期以来，缅甸中央政府深知剔除少数民族武装这一固疾存在很大困难。一方面，在主张“以和求稳”的前总理钦纽下台后，缅甸中央政府改变了以往对少数民族武装的一贯态度，变得强硬起来，加快了限制、收编少数民族武装的步伐，而各少数民族武装为维护自身利益纷纷扩充军事力量，加强和其他少数民族武装之间的联系，与中央政府进行针锋相对的抗争。另一方面，新宪法公投后，缅甸中央政府加大了对各少数民族武装的约见和沟通，其目的在于，促成国家的统一，赢得2010年全国大选，并借机巩固中央政府的力量，寻找机会不断削弱各少数民族武装实力。各少数民族武装对新宪法大多持观望态度，在不交出武器、以法律形式确定特区地位并享有高度自治的前提下，各少数民族武装也愿意与缅甸中央政府和谈。缅甸的国家统一是必然的，在万不得已的情况下，缅甸中央政府不会放弃对各少数民族武装诉诸武力。反观各少数民族武装，谁也不会让中央政府找到藉口，成为中央政府的军事打击对象。总之，缅甸近期局势总体上相对平稳，军政府与各少数民族武装就改编武装、高度自治等核心问题将会展开反复交涉。虽然近期缅甸中央政府军与佤邦联合军呈对峙态势，在不排除引发局部摩擦、冲突的情况下，双方发生大规模军事冲突的可能性不大。短时间内，缅甸各少数民族武装也不可能真正融入到缅甸联邦大家庭当中。在此情况下，各少数民族武装仍将会存在很长一段时间。只有国家发展了，体制完善了，各少数民族武装才会逐步淡出缅甸历史舞台。