各国文化产业对外开放政策比较及启示

【摘要】近年来，中国文化产业的对外开放取得显著成绩，但也存在许多问题，尚不能充分满足宣传中华文化，增强文化国际竞争力的要求。文章通过比较借鉴国外文化产业开放的经验，提出中国转型期文化开放管理的政策建议：正确处理政府和市场的关系，区分国内和国外两个市场，优先培育国内文化市场，增强文化自信，鼓励企业形成品牌。

【关键词】文化产业 对外开放 国际比较

中国的文化产业是一个年轻的产业，随着各国加强文化产业的发展，全球文化市场的竞争越来越激烈，使得中国文化产业的对外开放面临巨大压力。在这种情况下，文化对外开放的政策制定就显得尤为重要，因为它关系到中国文化的长远发展。如果政策制定的好，中国就有可能抓住第三次产业革命的机遇，发挥后发优势，提升文化软实力；如果政策制定的不好，中国就有可能错失全球文化产业结构调整的历史机遇。本文选取文化产业发展相对成功的国家，总结其文化开放的政策，探讨其对中国文化产业对外开放的借鉴意义。

文化产业对外开放的国际经验

按照国际经济学的理论，一国产业的对外开放政策分为自由和保护两种，美国对文化产业对外开放政策的管理代表了文化产业政策中自由的极端，而加拿大和法国的文化产业政策则代表了保护的极端，其他文化强国，比如英国、日本和韩国，虽然对文化产业的保护程度不同，但基本都认同文化产业的特殊性，认同保护民族文化的意义，因此认为政府必须采取一定的措施在一定的范围内保护本国的文化产业发展。

美国文化产业对外开放的模式。发达国家占据了全球文化产品市场接近90%的市场份额，而这其中美国则占据了半壁江山，成为事实上的全球文化霸主。因此，分析美国文化产业的政策，尤其是美国推动文化产业成长和发展的政策，对中国文化产业的发展有着重要的借鉴意义。

在文化产业的成长阶段，美国政府曾强势干预文化产业，并为其打开国际市场保驾护航。以好莱坞为例，二次世界大战之后，美国政府通过减少税收、支持性汇率、政府采购等方式大力推动好莱坞进入许多欧洲和拉美国家，并占据垄断地位，但这种类似托拉斯的寡头垄断被明文禁止在美国国内形成，以此保护国内的中小电影企业。

随着美国文化霸主地位的确立，美国在文化领域开始奉行由市场主导的自由经济政策，其对外文化产业政策以自由主义为特征，没有设立管理文化产业的专门部门，而是将文化产业同其他产业等同看待。在文化贸易领域，美国对文化产品和服务的进口和出口实行贸易自由化，政府则专注于完善知识产权保护制度以维护文化企业的商业利益。

在文化投资领域，美国政府对外资的限制很少，因为没有将文化产业同国家安全联系起来，所以对外资的投入额和比重都没有明确的限制。由此，法国、加拿大、日本、澳大利亚等国的资本纷纷投资美国文化产业，很多知名的美国文化企业实际上并非美国人所有，比如哥伦比亚公司由日本索尼公司所控制，福克斯则是澳大利亚默多克集团的子公司。在全球化背景下，美国文化企业也纷纷投资海外，通过在全球范围内配置资源，充分利用了海外的资本、劳动力、资源从事创意、投资、制作、营销等环节。值得注意的是，美国将文化组织清晰的分为营利组织和非营利组织，上述对文化的低度调控和约束只适用于营利组织，对非营利组织，美国政府仍会采用多种政府工具加以扶持。

加拿大文化产业对外开放的模式。受美加特殊关系的影响，美国文化在加拿大的市场需求很大，为了保护本国文化产业和国家文化安全，加拿大提出了文化的概念，并将文化产业管理和立法的权力集中在联邦政府。各省政府为了保护本省的特色文化，有时也会制定一些政策。无论是在文化贸易领域还是在文化投资领域，扶持本国文化产业和限制美国文化都是加拿大文化产业政策的特色。

在文化贸易领域，文化例外是加拿大政府保护本国文化产业的重要工具。在乌拉圭回合谈判中，以加拿大和法国为代表的部分欧洲国家强调文化产业的意识形态属性，认为关贸总协定过于注重商业层面的考虑，不利于保护文化的多样性，并最终在谈判中取得成功，对文化特殊性的强调使得其保护了视听服务和其他文化行业。同样是通过文化例外条款，加拿大政府也将文化市场排除在北美自由贸易协定之外，并长期对本国新闻出版、广播影视和艺术生产等文化产业进行税收优惠、资金补助和准入限制。对文化产业的保护政策在很大程度上促进了国内文化产业的发展，但其政策毕竟违背了WTO的原则，因此时常遭到其他国家的指责和报复。美国就曾以实行贸易保护政策为由将加拿大告到WTO，最终WTO判定加拿大败诉，要求加拿大取消反渗透进入税，并取消对杂志的邮费补贴。加拿大之后对国内政策进行了调整，但美国指责这种调整仅是形式的改变，而没有改变具体内容。以邮政补贴为例，加拿大取消了国内杂志的优惠邮寄费率，同国内外杂志享受同一费率，但加拿大政府将邮政补贴直接支付给了国内杂志出版商。

在文化投资领域，加拿大规定外资不得控股文化企业：最高拥有电视22%和报纸25%的股权，且不得控股电影发行公司和图书出版公司。对文化产品中加拿大内容的比例也有严格限制，规定各类电视节目中至少60%应为加拿大内容。①联邦政府成立了加拿大声像认证办公室，对声像内容进行打分，总分10分，高于6分才被认定符合加拿大内容条件。加拿大企业在加拿大人拥有75%以上股权的杂志和拥有80%以上股份的电视台作广告可以享受税收减免优惠，并且严格禁止在本国发行的外国杂志上做广告，违者处以重罚，这就为外国杂志进入加拿大市场设定了隐形的门槛。

欧洲主要国家文化产业对外开放的模式。美国文化虽然源于欧洲，但欧美文化之间的差异也是非常明显的，为了限制美国文化的渗透和影响，欧盟出台了多项措施保护和扶持民族文化的发展，尤其是对社会影响较大的广播电视领域。通过“无国界电视”政策，欧盟规定成果国的电视电影节目可以在同盟内自由流动，且同盟内电视节目的播放时间或播放量需要在50%以上，并鼓励欧盟内部视听企业之间的整合。随后，媒体计划的颁布，提出了成员国之间多项跨国影视合作计划，通过资金扶持、政策帮助等手段，为提高成员国的视听产业的发展和参与全球化竞争提供有力的政策保障，共同抵御美国的文化扩张。

从单个国家看，法国代表了政府主导的文化保护，英国代表了市场主导的文化自由，德国则代表了中间的道路。法国一直拒绝采用文化产业的概念，认为对文化遗产和价值观的保护是法国文化政策的首要任务，而对以美国为代表的文化的产业化发展充满抵制。法国的对外文化政策同加拿大类似，采取了极端的保护主义策略。在文化贸易领域，法国规定电视台进口的欧盟以外国家的节目比例不得超过40%，从而保证欧洲节目的比例至少占到60%，而法语节目的比重需要达到40%。在文化投资领域，法国对外资在视听服务的股权比例有明文限制，通过直接出资和税收减免大量补贴法国电影，并通过配额限制欧盟以外国家的电影在法国市场上的数量。尽管凭借文化例外，法国实施了一系列保护措施，不过法国也很早就意识到，最好的保护不是抵制外国文化的入侵，而是积极地走出去，向世界展示法国的文化遗产，传播法国的文化理念，扩展法国文化的影响。法国鼓励留学生来法学习，并在学成之后回国，促进法国文化和价值观在世界范围内的传播，同时法国驻外使馆还建立了留法学生和校友网络，定期或不定期的向他们传播法国的博物馆、美食、演出的信息。法国还在世界各国，尤其是原法属殖民地，积极建立法语的海外教学网，其中约2/3的学生是外国学生。

德国是经济高度发达的工业化国家，虽然也注重保护本国的文化产业，但除了欧盟内部的限制性条约，德国没有限制外资进入文化产业的专门规定，仅通过反垄断的相关法律限制外资的规模。对企业规模的控制客观上限制了国外文化企业在德国的独大，为德国国内文化企业的成长争取了空间。德国十分注重文化的公益性，对文化产业提供了大量资助，并重视版权的维护：广播电视机构的主体是非盈利的国家电台，由国家负责拨款，注重内容的多样性和教育意义；文化遗产保护方面，建立了统一的遗产管理机构，遗产管理的费用主要由国家财政负担。

英国是最早提出创意产业概念的国家之一。“一臂之距”是英国文化产业管理的主要原则，包括保持距离和适度分权两层含义，意指英国政府要管理文化而不办文化，对文化产业进行资金、政策的扶持，但不干涉文化企业的运作。这一原则被综合运用于英国文化产业管理和实践的多个方面，包括对外开放的过程。英国鼓励文化产业率先在国内做大做强，形成伦敦戏剧、曼彻斯特音乐、布里斯托尔电视和数字媒体等有特色的比较优势，然后走出国门，政府在这一过程中，主导文化产业的发展战略、法律规章和理论研究的完善和推进，并成立专门的顾问团为文化产业走出去提供咨询和信息，但并不直接介入企业的决策。

亚洲主要国家文化产业对外开放的模式。同北美和欧洲国家近百年的文化产业蓬勃发展不同，以日本和韩国为代表的亚洲国家文化产业的对外开放是近二三十年的事情，加上文化的同源性，对日本和韩国的考察或许能为中国提供更丰富的政策建议。20世纪90年代，日本和韩国相继提出文化立国的发展战略，并将文化作为国家经济发展的战略性支柱产业加以扶持。文化产业在日本和韩国又被称为内容产业，以突显对原创的重视，与此相适应，日本和韩国都加强了知识产权的保护。日本明确提出要用十年的时间将日本建成世界第一知识产权国，在被称为失落的二十年中，日本发展成为仅次于美国的文化产业大国，世界最大的动漫制作和出口国。总体而言，日本文化产业的对外开放是以市场为导向的，企业和个人是文化市场的主体，政府只负责制度的构建和平台的搭建。在对外贸易方面，韩国政府推行优先培育国内市场，借助国际市场提升的发展战略，产品在国内市场上率先实现成本回收，然后出口国际市场，实现盈利；重点支持游戏动漫企业有针对性的开发适合亚洲和美洲市场的产品；集中资金支持出口项目，设立出口奖励制度。文化产品的出口也带来了其他相关产品的出口，来自韩国进出口银行海外经济研究所的研究表明，韩国文化产品出口每增加100美元，将带动韩国电脑、手机、服装等制造业产品出口增加412美元。

完善中国文化产业对外开放的建议

中国是文化大国，但不是文化强国。在文化产业的对外开放过程中，存在传统文化的资源开发不足、中华文化的国际影响力没有完全展现、监管部门的职能不明确和行政监管比重过大等问题。由于社会制度、意识形态、文化价值观念的不同，国外的经验并不必然适用于中国，但通过借鉴国外发展文化产业的思路，或许能为我们提供一些有价值的思考。

正确处理好政府与市场的关系。在文化产业的对外开放过程中，无论采取法国和加拿大式的政府主导政策，抑或采用美国的市场主导政策，还是采用政府和市场相结合的模式，都要清晰地界定政府和市场的角色，明确各自的职责和范围，避免政府的缺位、越位和错位。政府作为决策者，负责制定文化产业的对外发展战略、政策，并营造文化产业良好发展的环境，搭建公共文化服务平台。日本的“内容为王”和韩国的“文化立国”战略通过明确两国文化产业的发展方向、目标和具体实施路径，带动两国在细分的国际文化市场中后来居上，体现了政策的前瞻性和预见性。在具体行业选择上，对公众思想会产生潜移默化作用的、对社会舆论影响较大的视听行业建议谨慎开放。在具体支持政策上，可以考虑实施财税优惠，搭建投融资平台，培养文化专业人才和开展理论研究等，尤其要强化知识产权保护。文化产业属创意产业，加强对知识产权的保护才能从根本上解决文化企业的融资难，产业链发展不健全、创新性不足的困境。

区分国内和国外两个市场，对外文化开放适度强化市场导向。诚然，文化因其兼具意识形态的属性和产业属性这双重属性，并不适宜完全的市场化。在国内市场发展中，保留部分文化事业，是构建社会主义价值观的必然要求，也是保护民族文化不受外来文化侵袭，增强民族凝聚力的重要途径。从国外的经验来看，即便是对文化产业最为开放的美国也保留了对公共文化的资助，这不仅丰富了人民的文化生活，而且为文化产业的发展培养了受众和专业人才。但文化终究是世界观、人生观和价值观的体现，中华文化的走出去是向世界宣传中国，宣传中国文化，是将一种思想装进别人脑袋里的过程，这样的过程很难依靠政府自上而下的推进取得成功，因此在文化产业领域采用百花齐放的思想是合适的。文化产业的对外发展应以市场为导向，遵循产业化的发展道路，在这方面，日本、英国、韩国都是很好的范例。

增强文化自信，发扬中华文化。文化要走出去，本民族首先要有自信心，重视保护本国的文化遗产，才能赢得世界的尊重。德国对文化遗产的保护和法国对法语的重视都是很好的例证。当然，保护传统文化不代表因循守旧，而是要继承创新，在理解中华文化独特性的基础上，重点用中华文化的方式来介绍里面所蕴含的普世价值，突出创新、爱与奉献等人类的根本性问题，其他民族的人才容易接受。伦敦戏剧和法国电影能够打破语言和时间的界限而经久不衰也部分得益于其对人性基本问题的宣扬。中国杂技剧《花木兰》用3年时间走到7个国家，打破杂技剧海外演出的多项纪录，原因之一就在于主题上是一种普世价值的东西，而不是单纯的国内的文化或者表演形式。

优先培育国内文化市场。由于文化折扣的存在和文化认同感的缺失，文化产业在国外的盈利性可能低于国内。从各国的经验来看，不论是美国、法国、英国等传统文化大国，还是新兴的文化大国如韩国和日本，其文化产业在走出国门之前，在国内的消费都已经渐成规模，依靠国内市场收回成本，打开国际市场获取利润是常见的模式。②另一方面，根据发达国家的经验，当人均GDP达到3000美元的时候，人们的消费结构开始出现明显变化，精神文化需求越来越迫切、文化消费支付能力越来越强劲。因此，优先培养我国国内居民的文化消费观念和水平是可行的，而且潜在的市场空间巨大。

（作者单位：北京第二外国语学院国际经济贸易学院；本文系教育部人文社科研究基金青年项目的阶段性成果，项目编号：12YJC790166）

【注释】

①任一鸣：“加拿大文化与文化政策”，《国际观察》，2011年第3期。

②施碧月：“培育文化市场 促进文化产业化发展”，《咸宁学院学报》，2011年第10期。

责编/丰家卫（实习）