签证外交 不对称的较量

某种程度上说，签证体系的进化史，也是其外交功能强化史。签证外交是不对称的较量，美欧为代表的西方国家占据着绝对优势。

在赢得印度大选当天就得到美国承诺将给予其赴美签证的莫迪，9月26日开始首次美国之行，受到了官方高规格接待。但在2005年5月，时任古吉拉特邦首席部长的莫迪，却因该邦暴乱导致数百人死亡而被美国施以“签证制裁”。

签证政策，不期然成为美国对印度政客态度冷热切换的风向标之一。事实上，美国签证体系的建立，就与排斥印度人有关。1907年9月，美国华盛顿州出现针对印度人的排外骚乱，导致400多名印度人逃离美国，前往当时同为大英帝国领地的加拿大“避难”。这起事件成为美国开始建立护照、签证体系的促发因素之一。

某种程度上说，签证体系的进化史，也是其外交功能强化史。目前在美俄制裁大战中，就有“签证制裁”的身影；欧盟对俄制裁清单中，也有停止与俄洽谈互免签证一项。签证外交是不对称的较量，美欧为代表的西方国家占据着绝对优势。

不容忽视的外交利器

根据美国学者凯文・斯特林格的定义，签证外交是指在个人、团体或国家层面，通过发放和拒发签证来影响另一国的政策。这个定义“很美国”，事实上美国也最具备开展这类签证外交的条件。今年4月，伊朗任命哈米德・阿布塔利为新任伊朗驻联合国大使，美国以他与1979年伊朗人质事件有关而拒绝对其发放入境签证。除伊朗外，古巴、委内瑞拉等对美“不友好”国家的外交人员也多次遭遇类似签证制裁。虽然根据《联合国总部协定》，美国有义务为他国外交人员发放签证，但这并未影响美国拿签证问题做外交工具。

美国的签证外交不限于针对“不友好”国家的签证制裁。美国1986年启动了“免签证计划”，允许特定国家的公民出于旅游或商务需要，可在美滞留最多90天，不必事先申请美国签证。该计划启动后，欧盟国家尤其是那些新“入盟”的中东欧国家，就把加入该计划作为对美外交的一个重点。希腊早在1981年就加入了欧共体，但在2004年欧盟东扩前，希腊是欧盟成员国中唯一一个不享受美国免签待遇的国家。希腊在反恐合作和情报共享上“不太配合”，在与其有领土争议的马其顿加入北约问题上与美国步调不一，是遭受美国冷遇的重要原因。

不仅如此，美国还直接把免签待遇作为影响他国政策的工具。美国在与波兰和捷克谈免签问题时，要求对方允许美国在其领土部署反导系统。与此同时，美国也把免签待遇作为对“新欧洲”国家与美国合作的奖励。由于美国国会的掣肘，波兰至今未荣登美国的“免签榜”。近年来波兰在反恐、反导及重大外交问题上与美国配合密切，也因此最有可能入选下一批美国“免签证计划”。

与美国不同，签证外交在欧洲更多扮演地缘政治塑造的功能，这一点突出表现在以欧盟为核心的《申根协定》区域的扩容上。冷战结束之初，面临前国家大量非法移民的压力，已经实现了互免签证的欧盟国家大幅收紧对外签证。但“签证铁幕”又与欧盟东扩计划相悖。在两难的选择下，欧盟在波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利等前社会主义阵营国家建立了签证“缓冲带”。一方面，欧盟与这些国家进行互免签证谈判，另一方面施压这些国家收紧对邻国的签证。在经历一段过渡期后，将这些“缓冲国”纳入“申根协定”。

免签，另类格局分布图

护照的雏形在中世纪的欧洲就存在，但现代护照和签证体系的出现，与现代民族国家的诞生有着密切的联系。签证制度本质上是国家边界管理职能的“位移”。如今，拒绝和允许他国国民入境，已经成为国家行使的一个标志。联合国人权宣言只是规定了个人享有出入自己所属国家的自由，但没有哪部国际法规定个人享有自由进入他国领域的权利。从这个意义上说，国家间通过外交谈判，达成互免签证的协定，是一种历史进步。

1920年11月，当时的国联主导在巴黎召开了一次有关护照、海关手续及联运客票的国际会议，这次会议被认为是全球人口流动制度化的开端。但这次会议不仅没有提出强化护照、签证制度，还建议国家间在尊重管辖权的前提下，在互惠条件下逐步取消这些制度以实现人口的自由流动。但随着国联解体，二战爆发以及冷战对抗，巴黎会议的倡议也被历史遗忘。

免签证格局的变化，反映了国际格局的变迁，也在塑造着国际格局。以美国的“免签证计划”榜单为例，截至今年2月，有38个国家和地区享有赴美免签证待遇。这些国家和地区都是发达经济体，除了亚洲的日本、韩国、新加坡和台湾地区，其他绝大部分是欧洲国家。欧盟主导的《申根协定》，拆除了成员国内部人口流动的高墙，但却对成员国以外的人筑起了高墙。乌克兰前总统库奇马曾警告，《申根协定》用另一种更人道但却同样危险的“签证铁幕”取代了“冷战铁幕”。

此外，有些国家出于政治、经济等考虑，组建了区域性的免签证联盟。比如丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典之间的北欧联盟，巴林、科威特、安曼、卡塔尔、沙特和阿联酋之间的海湾合作委员会。但这些区域签证联盟在外交影响力上远不及美欧的签证联盟。不仅如此，有的区域性的免签联盟在欧美签证外交面前不具任何优势。土耳其对阿塞拜疆、伊朗以及中亚五国国民给予免签，但欧盟对土耳其加入《申根协定》的一个前提条件即是修改或取消这些签证优惠政策。如波兰一样，土耳其如果想“入盟”，未来将不得不在欧盟和邻国间做出抉择。

英国亨氏顾问每年的“亨氏签证受限指数”，是目前最权威的针对全球不同国家的公民旅行自由度的排名。在最新的排名中，位列第一档的分别是芬兰、德国、瑞典、美国和英国，得分为174。这意味着这5国的国民享有全球174个国家和地区的免签或落地签待遇。排名前20位的几乎全部是经合组织成员国。根据中国公安部出入境网站公布的信息，截至2014年6月24日，中国公民享有免签或落地签待遇的国家和地区有49个，这一数量在“亨氏签证受限指数”全部94个排名中位列第79，跟海地、尼日利亚、土库曼斯坦属同一级别。中国的免签或落地签国数量在金砖国家中也垫底，不如印度（52个）、南非（97个）、俄罗斯（100个）和巴西（146个）。

签证体系不公平背后

目前欧美占据绝对影响力优势的签证体系，是西方价值观普世性与差异性的奇怪组合。这种组合认同每个人都有自由流动的自由，但也认同一部分人比另一部分人更自由。在英国伦敦政经学院教授埃里克・诺伊迈耶看来，目前的签证体系体现了高度的不平等，也在强化着这种不平等。他表示，经合组织国家利用政治权力维持着这些不平等。“同样，为了获得美国的免签证待遇，某些国家必须以向美国护照持有者提供免签为前提，但这样做绝不意味着能换来对等的互惠。”

法国哲学家巴理巴尔曾说，某种程度上说，每个现代国家都是殖民主义的产物。既然签证体系与现代国家的形成有着深厚的渊源，那么这一体系带有殖民主义的遗迹也就不奇怪。同样，认为目前的签证体系带有“种族”、“文明”的歧视性也站得住脚。但另一方面，签证体系的歧视性又有所不同，它不像一般意义上的种族、文明歧视性那样带有不可逾越性。比如，非西方国家的国民可以通过移民获得欧美国家的护照。当然，这种移民对于签证体系中弱势一方来说并非全然好事。它不仅体现在欧美国家对弱势国家优秀人力资源的“虹吸”上，还表现为对这些国家的国民“身份认同”、“国家忠诚”的侵蚀。

对中国来说，免签或落地签国数量与中国国际地位不匹配的尴尬，不应被视为单纯的签证问题。中国香港、澳门和台湾地区的免签或落地签国数量是中国内地的两三倍，这种巨大差异会否对民众的“身份认同”、“国家认同”产生影响？可能产生多大的影响？令人遗憾的是，在中国的学术文库里，几乎找不到从类似角度探讨签证问题的学术文献。