浅议我国行政区划改革

摘要：行政区划作为一种有意识的动态的国家行为，是国家为实施其行政管理，将领土进行合理的分级划分，并设置相应的地方国家行政机关，构成一国的地方行政建制。行政区划改革是一种十分重要的国家政治行为，行政区划设置的是否合理，对于行政区域的经济发展、资源的合理配置有着至关重要的作用，同时对于维护国家的政治稳定、国家和地方的行政管理效能也有着十分重要的意义。本文旨在通过分析行政区划的历史沿革以及“省直管县”、“市直管县”的优缺点，对于我国建国以来省、市、县、乡的四级地方行政区划制度提出有效的改革建议。

关键词： 行政区划改革 “省直管县”体制 “市管县”体制

一、行政区划改革概述

（一）什么是行政区划改革

行政区划是一种有意识的国家政治行为，是国家行政结构体系的安排。国家为了其政权建立和行政管理的目的，根据领土大小、自然环境、政治、经济、文化、民族、人口分布、历史传统等各项因素，将领土进行合理的有层级的以及同一层级的划分，并设置相应的地方国家行政机关，以此来形成行政区划的设置。

行政区划改革需要适应着社会历史条件的变化，是一种复杂且是有着十分重要影响的国家政治行为。它的变更频率影响着一个国家或者区域的社会、经济的稳定程度及发展趋势。行政区划改革的目标就在于解决或者完善行政区划设置的不合理，行政区域之间发展的冲突和制约，实现最大程度的合理的国家和地方间权力分配，实现资源的有效科学配置，实现经济、社会、政治的稳定发展。

（二）行政区划改革历史沿革

我国历史上的行政区划改革有着悠久的历史，但是从整体上看，主要是随着朝代的更替来实现的。在先秦时期，就已经产生了行政区划的萌芽了。从春秋中期，产生了县，随后的几百年产生了郡。到秦汉时期，郡县制得到了广泛的推行。在整个魏晋南北朝时期， 沿袭东汉末年以来形成的州、郡、县三级政区制度。隋朝建立后， 隋文帝按照“存要去闲， 并小为大”的原则， 实行州县两级政区制。炀帝时， 又改行郡县两级制。唐朝在贞观元年， 按天下山川形式， 仿汉代体制， 分全国为10个监察区， 称为“道”，形成了道州县的布局。宋朝实行路府州县制度；元朝在全国共设有十一个行省， 行省之下为路、府、州、县；明初沿袭元朝旧制， 设立了十三个行省（布政使司），下辖府， 府领州，州领县；清朝的行省府（厅、州）县制度。1据统计，从秦至民国末2100 多年，我国地方政权有290 年为两级制，占13.6%；有610 年为虚三级制，占28.7%；有600 年为三级制，占28.2%；有276 年为三、四级并存制，占13%；有350 年为多级制，占16.5%。2

（三）当代行政区划设置

我国当代的行政区划设置一方面沿袭了历史传统，另一方面则是受到经济和社会发展的要求。中华人民共和国成立后，逐渐形成了省、市、县、乡的行政区划模式为了发挥城市经济中心作用，带动农村，实现城乡互助，中国两次推行市管县体制，第一次是从1958年开始，第二次是1982年12月提出改革地区体制，在经济发达地区的地市合并，实行市管县。

行政区划的合理设置关系着行政的有效运行和可持续的发展，关系着资源的有效配置和良性发展，所以这就要求行政区划不断地完善。对于当下行政区划的改革，目前主要有两种比较鲜明的声音。一是改革现有省制，调整行政区划，增加新的省份，可理解为“分省减层”；二是“扩权强县”，逐渐推行省管县体制，进而代替市管县体制，可理解为“分权强县”。3本文在这里仅仅讨论第二种声音即以“省直管县”代替“市管县”的问题。

二、以“省直管县”代替“市管县”的必要性

“省直管县”体制是指省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。市管县体制（又称市领导县体制）是指由直辖市和较大的市领导县的行政区划体制。目前，“市管县”体制已成为我国大多数地区的行政区划体制。

以“省直管县”代替“市管县”体制不仅是国家政策和国家法律的要求，同时也是基于“市管县”的缺陷所决定的。

（一）国家政策的要求

我国在十报告中指出：“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革需要继续深化行政体制改革，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。”

通过十报告，可见我们党和国家对于行政区划改革的重视，尤其是在十报告中直接指出了“有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”，提出了“省直管县”，为行政区划改革明确了具体的方向。

（二）《宪法》的要求

在《宪法》第三十条当中：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

通过以上宪法条文可知，我国《宪法》实行的是省、县、乡的三级地方行政区划体系。宪法对我国地方政府所设层级的具体规定，清晰的表明了我国实行省—县—乡的三级地方行政权力模式。然而当下我国实际存在的是省—市—县—乡的四级行政架构模式，市的存在是特殊的。市的存在没有宪法上的具体规定和明确定位，缺少法律上的依据。所以，根据《宪法》的具体条文，市的存在应当是特殊性质的，而非普遍性质的，有必有对“市管县”的制度进行改革。

（三）“市管县”体制的缺陷的要求

1、阻碍了县域经济及其周边农村的发展

“市管县”体制设置的初衷是为了充分利用城市的优势，带动周边区域的发展，对落后的县域实行一定方式的财政救助，缩小城乡差距。这种以中心带动周边的思路无疑是正确的，不仅具有理论意义，而且也确实具有实际的可行性。但是，从实际的效果来看，却与目标相差甚远。虽然确实有一些中心城市带动了一部分周边县域的发展，但是从整体上看，市管县的作用是有限的，尤其对于一些偏远的地区，经济发展的不平衡越来越大。

更重要的是，市作为一级行政主体，为了自己城市的建设和发展，为了自己本身的政绩，其过多地投入到对于本身城市的建设当中，因此对于周边就忽视了。自己本身城市的建设就需要较高的投入，城市自身财政有限，就难以对县级财政及其周边经济的发展进行支持了。更为糟糕的是，市一级的政府为了自己本身的发展，往往会利用自身的行政优势，对于县级的及其周边资源进行抢占或者剥夺。“市管县”会演变成“市挂县”、“市卡县”，阻碍着县域经济及其周边农村的发展。所以，为了县域经济及其周边农村的发展，“省直管县”体制改革是有必要的。

2、降低了行政效率，增加了行政成本

市一级的设置节省了省级管辖县级的行政成本，但是却作为增加的一级行政主体，作为省县之间增加的一个环节，大大降低了行政的效率，以此增加了整个行政系统的行政成本。县需要向省请示的工作，原本是可以直接与省进行沟通联系的，但是现在却只能先向市里请示，通过市里的审查，大大降低了行政效率。与此同时，有时市一级为了自己的利益，可能将对于县有利的规定或者请示进行截留，削弱县域权力，增加自己本身的权力，限制了县以及周边区域的发展。世界各国的政府管理经验显示：政府层次增加一级，纳税人的负担就多一分，政务信息的上传下达就多了一道门槛，政策的贯彻执行就多一道藩篱。因此，扁平化———通过扩大政府管理幅度进而减少政府纵向层次的手段以达成对社会的管理，是未来政府行政组织的发展趋势。增加行政层级会导致政务信息传递过程的距离和时间都变长，进而信息在上传下达的过程中发生扭曲并造成失真的几率也成倍增长。4所以有必有进行“省直管县”的改革，减少行政层级，增加行政行政效率，减少行政成本。

三、“省直管县”体制的可行性

“省直管县”体制的改革并不是高屋建瓴的，而是有着深厚的理论及实践基础的。我们可以从我国行政区划的历史传统、国内外的成功实践、以及基于行政效率和经济发展的需要，来探讨“省直管县”体制的可行性。

（一）我国行政区划的历史传统

在上文当中，介绍“我国行政区划的历史沿革”的时候，我们通过历朝历代的行政区划设置，可以发现我国历史上更多的时候的行政区划设置是三级制的，所以我国省—县—乡的三级行政区划设置是有其历史依据的。由省直接对县进行领导管理，是完全可以实现的。在古代，基于交通及信息传递方式的限制，其政务效率是十分低下的。而现代，有着非常发达的网络信息传递方式，相对于古代具有非常优越的条件。古代尚能实现政务的管理，而我们现代的“省直管县”体制就更容易实现了。

（二）我国已有的成功实践以及国外的成功借鉴

“省直管县”体制的存在不仅是基于历史曾经有过的传统，而且也因为在当代中国已经有了很多的成功实践，还有国外的实际经验。我国在许多省市都有了成功的试点。世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%。当下我国已经有更多的地方实现了“省直管县”体制的改革，当地的经济和社会发展取得了巨大的成功，如海南省。

（三）有助于行政效率的提高

根据管理学的理论，在管理规模既定的情况下，一般各国政府对地方的管理都会采用在管理幅度和管理层次之间进行动态平衡。随着科学技术的发展，现代信息技术传递取得了巨大的成果。政府在同等时间内所处理的信息量相对以往有了呈几何数的增长，一级政府目前应对的直接管理对象不断呈上升态势，这也为缩小管理层次提供了契机。行政层级的减少，增加了信息的传递速度，提高了政务处理的效率。“省直管县”体制改革减少了市一级的行政信息拖沓，直接由省级传递至县级，节约了行政成本，也有效杜绝了市一级为了自己的利益而出现的“市卡县”“上传而下不达”局面的出现。

四、“省直管县”体制改革的建议措施

“省直管县”体制改革是一个浩大的工程，它不是单一的定向改革，而是需要一系列的配套措施的配套改革。它需要同中国当下转型时期的经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制改革相匹配。如何有效的进行“省直管县”体制改革，本文在此提出几点建议。

（一）大量的试点推行

在较难以全面展开“省直管县”体制改革的情况下，通过大量的试点推行，不断积累实践经验。实际上，在当下全国范围内，有很多省市已经在有条不紊的进行“省直管县”的试点了，例如湖北省的仙桃市、潜江市，天门市、神农架区，通过又省一级进行直接管理和支持，这些地区又充分发挥自己的地理、资源优势，很好的促进了当地经济和社会的发展。

（二）注意维护地级市的利益

在“省管县”改革过程中，必然会初级到地级市的利益，其积极性和主动性将会受到一定程度上的打击。与此同时，地级市能够凭借行政级别上的优势，可能会利用权力对“省管县”体制进行干扰。进行“省管县”改革决不是将地级市同县乡相互之间孤立开来，而是解决“市刮县”、“市卡县”的局面，促进周边区域发展，尤其农村的发展。在推进“省管县”改革的过程中，一定要注意维护地级市的利益，要考虑到地级市长远规划和未来持续发展的客观需要，尽量减少改革进程中的阻力。

（三）县域整合

“省直管县”体制改革对于省级政府能否有效接管如此数目庞大的县（市）是一个巨大的挑战。县域整合可以有两种思路：一种是小县合并，另一种是大县扩权。我国县一级因为经济发展水平、社会环境、人口密度等因素存在着很大的不同，县域经济发展也存在着严重的不平衡。不论区域面积大小、人口多寡、经济实力强弱和职能繁简，各个县在行政编制和人员配备上呈现出惊人的一致性，这直接导致了行政负担急剧升高，社会成本居高不下。这就有必要进行县域整合了。一方面，对于管辖范围小、人口少、经济不发达的小县进行合并，减少行政开支，增强县域的经济发展能力；另一方面，对于经济发展较好，资源较为丰富的县域，可以赋予其更多的自治权力，并扩大其辖区范围，以此带动更大区域的经济发展。

五、结语

“市管县”体制的废除，“省直管县”体制的实现并不是一蹴而就、一朝一夕的事情。“市管县”有着自己的优缺点，“省直管县”体制也不例外。除了拥有自己的优势，“省直管县”体制的缺陷也是很明显的。一方面，我国疆域辽阔，区域差异明显，不同地区所需要的行政体制也不尽相同，而且“省直管县”体制改革必然涉及大量精简政府机构，然而面对这严峻的就业局势，其影响之大，难度之高可想而知，所以，全面推行“省直管县”体制的时机尚未成熟；另一方面，“省直管县”体制需要政府转变职能，否则还会出现类似“市卡县”的局面出现，最后还是阻碍着县域经济、经济圈经济的有效发展。总之，以“省直管县”体制代替“市管县”是大势所趋，但是在整个体制改革的过程当中我们应当全局把握，科学谋划，从试点向全局不断推进。

参考文献：

1、周黛：《中国行政区划改革历史回顾》，载《产业与科技论坛》2012年第4期。

2、宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革构想》，载《政治学研究》2000 年第2 期。

3、颜克伟、肖辉：《行政区划改革研究综述》，载《学理论》2010年第1期。

4、罗湘衡：《对“市管县”和“省管县”体制的若干思考》，载《地方财政研究》2009年第4期。