不要让农民的“救命钱”成为不法分子的“提款机”

江苏省南马厂乡卫生院副院长颜某，利用新型农村合作医疗（以下简称新农合）管理漏洞，指使本院收费、门诊、医生、财务等各部门工作人员弄虚作假，3年套取并贪污国家新农合医疗资金84万元。2013年3月，法院审理后，以被告人颜某犯贪污罪、判处有期徒刑12年，并处没收财产40万元，追缴犯罪所得。

上述案例，并非个案。

2003年，新农合制度开始实施，十年来，新农合筹资水平不断升高，新农合资金这个“蛋糕”的底盘也越变越大，“蛋糕”在给农民健康带来福音的同时，却也成为个别医疗机构和医务人员窥觑已久的“唐僧肉”。本为农民“救命钱”的新农合资金，为何就成为了一些不法分子眼中的“提款机”？如何才能遏制这种医疗界的腐败新动向？

新农合资金被“蚕食”

2004年，江苏徐州市沛县一乡镇卫生院院长和会计串通，通过伪造患者住院病历、虚开发票等手段，套取新农合补偿款5万元被举报；2007年4月，陕西省洋县妇幼保健院医护人员以伪造病历和住院收费单据的手段，套取新农合资金17万余元，作为工资和奖金发给了本院工作人员；2010年以来，湖南省安化县农合办就向司法机关移送涉嫌利用假发票骗取新农合医疗保险金案件35件，已查实33人共计报销外省住院虚假发票123万元，骗取新农合医疗保险金24万元……，新农合制度实施十年来，这样的事情一件接着一件，不胜枚举！

前卫生部部长陈竺在全国基层卫生与新农合工作会议上透露，2012年，各地查处新农合问题涉及金额1110万元人民币，刑事处分22人。

近日，记者在一次调研中发现，部分村卫生室“替”参合农民保管新农合卡或新农合医疗本。其中一个村卫生室留有所管辖的4个村共70多名参合人员的农合卡，当问及为何收集新农合卡时，村卫生室医务人员透露，为满足一己之私，很多村卫生室都借用农民的新农合卡来“提高收入”，他们会将朋友、家属以及在外务工参合人的新农合卡或医疗本留在村卫生室，隔三差五刷取诊疗费，或者虚开处方，以套取新农合资金。

据河南安阳的一名村医介绍，村卫生室大多数是通过刷农合卡，骗取一般诊疗费，而在乡镇卫生院，则是通过违规住院和开大处方来套取新农合资金。如挂床住院，患者只是在医院做简单的治疗，有的人甚至根本没有就诊，医院通过“虚拟”住院病历来套取资金。还有些乡镇卫生院和县医院会借用新农合本到医院相关部门先打欠条住院，然后，各科医生共同完成假病历和假处方，医院先行垫付诊疗费用，然后再报销。

“很多医院都是采用空手套白狼的手段来骗取新农合资金。”调研中的几位村医共同表示。此外，盲目夸大病情，诱导患者住院，不合理用药、延长住院时间，都成为套取新农合资金的常用手段。

“一些不法机构违反规定，套取新农合资金，这背后的动机无疑就是为医疗机构创收，谋取私利。”上海市卫生发展研究中心主任胡善联表示。

管理中的两个坎：监管漏洞 法律空白

国家在2008年就制定了新农合资金的有关制度。据胡善联介绍，新农合资金实行封闭运行，专款专用，只能用于农民医药费用的报销，不可挪作他用。“但在实际运行中，这项制度存在监管方面的漏洞，以新农合报销程序来说，村级医疗机构先将一定时间内来就诊的人数、病情、处方登记在册，并录入有关系统，然后再到上级部门报销，但是在报销时，上级部门却无法核实村卫生室人员录入数据的真实性。

“在新农合刚开始试点的时候，国家就要求新农合费用在县、乡、村实行三级公示制度，大部分地方这样做了，但是难免有些地方的基层医疗机构没能按照要求去做，监管上的漏洞才导致不法现象的发生。”胡善联介绍说。

农民的法律和自我权益维护意识薄弱也是导致当前新农合资金被套取的另一重要原因，只要他们自己就诊的时候能享受报销政策，至于医生借用农合卡的目的则毫不关心，有些老百姓甚至知道医疗机构和医生是用卡谋取私利，但存在“骗钱也是骗国家的钱，又不是骗我的钱”心理，进而导致不法分子有机可乘。

此外，上级部门对新农合定点医疗机构的管理大多数是通过协议管理，如果定点医疗机构违反协议规定，上级部门也往往只能按照协议给予罚款、取消医保定点资格等处罚，很难追究其法律责任，这也是近两年套取新农合资金数额逐渐增大的原因。

“部分医疗机构或医生套取新农合资金，小打小闹者，上级部门则给予罚款、扣发补偿款、追缴违法所得、取消定点医疗机构等行政处罚，而套取新农合资金数额较大者，结合具体案情，则给予或贪污罪、或诈骗罪、或挪用公款罪等多种罪罚。虽然从法律上来说，构成犯罪是肯定的，但是定罪时却情形不一。之所以出现这种乱象，就是因为《刑法》中没有规定对套取新农合医保资金的行为如何处罚。”上海第二军医大学法学教研室主任徐青松介绍说。

加强监管 严格实行公示制

据胡善联介绍，新农合制度制定之初，就曾要求各地严格执行新农合资金运行公示制度，要求乡镇、村级医疗机构要将参合农民的门诊报销和住院报销级补偿、特殊病种大额门诊补偿等情况，在定点医疗机构以及村委会、村卫生室等农民看得到的地方张榜公示，这样，哪些人看了病，就诊次数、报销比例等情况都一清二楚。

“认真执行新农合医疗资金报销按月公示制，要求各定点医疗机构每月对就诊、出院的新农合患者的报销、补偿费用予以公示，让群众直接参与监督，这样可以从很大程度上遏制套取新农合资金的现象。”胡善联如是说。

对此，首都医科大学新农合调查项目的负责人表示深有同感，参合农民作为新农合的最主要监督主体，合作医疗中的不规范行为应该都逃不过农民的眼睛。如果能调动农民对新农合资金进行监督的积极性，任何不规范的行为都将没有藏身之地。

当前，新农合资金是按照“银行管钱不管账，经办机构管账不管钱，专户储存，收支分离，封闭运行”的基金管理模式进行管理的，但当前出现的诸多问题提醒我们需要在这一管理模式上进行完善，特别是在细节的落实上，有监督约束措施才能保障政策按照原先设想的目的进行。

弥补法律空白 惩治违法行为

“新农合制度启动多年来，我国始终没有出台全国范围的法规性文件，导致新农合制度在运行中m现漏洞处理有关责任人时无法可依。因此，只有将新农合纳入法制化管理，才能确保新农合制度良好运行，特别是涉及资金的问题，如果没有法律法规来约束，就等于让不法分子钻了空子。”浙江省卫生厅副厅长叶真表示。

对此，河北某地新农合办公室的一名工作人员表示，目前对新农合资金及有关制度的规范，国家仍然停留在政策原则性规定以及地方法规上，如新农合管理机构的组建、新农合资金管理方式、各方权利、义务、法律责任，这就会造成各地在政策落实中各行其是，唯有制定统一的法律规范，才能减少不法现象的发生。

对于当前的法律空白，徐青松建议在《刑法》中加入关于套取医保资金的相关规定。

记者手记

基层医生要用好农民的“救命钱”

很多基层医疗机构为了“创收”，擅自或与患者串通，分解参保人住院人次及医疗费用，刷取一般诊疗费，通过伪造病历和处方骗取新农合资金，这种行为不仅是对新农合资金的一种浪费，严重者还会涉嫌刑事犯罪，有可能被追究刑事犯罪。

基层医生是农民的“健康守门人”，也是农民“救命钱”的守门人！对于新农合资金，基层医生不仅要管好，更要用好！