破解住房、医疗、教育三大民生难题

[摘要]住房､医疗､教育已成为当前最突出的三大民生难题，被称为“新三座大山”。解决这些民生难题，必须作出具有广泛覆盖性和相应济弱性的制度安排。解决百姓住房问题，必须建立以租为主的住房保障制度;解决看病难､看病贵问题，必须建立人人享有基本医疗保健的制度;为了让所有的孩子都上得起学上好学，必须建立公平的教育制度。不仅需要制度安排，同时还必须明确责任，而责任又只有可以被监督和问责，才能真正落实。

[关键词]民生;制度;住房;医疗;教育

[中图分类号]C913[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)11-0039-03

据有关部门的调查，住房､医疗､教育已成为当前最突出的三大民生难题，被称之为“新三座大山”。民生问题不仅仅是社会管理问题也是制度问题，与一个国家和政府在一定时期的制度安排直接相关。要解决好住房､医疗､教育这些关涉民生的重大问题，单靠政府或社会作出几件善举，不能说于事无补，却只能是一种局部效应和短期行为，难从根本上解决问题不说，而且往往是高成本低成效。只有加强以民生为取向的制度建设，作出合理的制度安排，才是解决这三大民生难题的治本之策。

一､建立以租为主的住房保障制度，实现居者有其屋

我国在1998年颁布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，就曾明确要求各级政府应尽快建立起租售并举的住房供应体系，而且这种租售并举的供应体系不仅是针对低收入家庭的，也适用于高收入家庭。但许多城市这些年来所推行的却是“只售不租”的改革取向，直到2006年末全国仍有145个城市尚未建立廉租房制度。不但新盖的楼房只出售不出租，就是老百姓以往承租的旧房屋也得花钱买下，以至于目前我国城市居民拥有产权房的比例已经超过80%。即使是在发达国家，城市居民拥有私有房屋的也不过在60%左右，而我国城市居民的收入水平与发达国家相比相去甚远，在这种状况下推行只售不租的改革，迫使居民都去购买住房，势必会导致房价的过快上涨，并使那些低收入群体愈加买不起房。

和谐社会应是和而不同､多元并存的社会，“居者有其屋”也并非都要拥有“产权屋”，“不为所有但为所居”同样是“居者有其屋”的实现方式。无论是从国际经验出发，还是从中国的现实出发，像我们这样一个人口众多的大国都不能只走售房一条路。解决困难群体的住房问题，不仅可以采取限价商品房､经济适用房的方式让他们买到房，更需要采取廉租房甚至是贴租房的方式让他们住上房。社会主义初级阶段的小康社会不是大同社会，那种企望让所有的城市居民都买上归自己所有的产权房的政策取向，既不现实也没有必要。现在一些大城市里的“租赁族”为了生活得宽裕和潇洒，也为了工作上能够随时跳槽和迁居，他们宁愿租房也不愿意背着债务包袱拥有一套归自己所有的产权房，干嘛一定要让人们都去买房住呢?而对于那些最低收入家庭来说，就连限价商品房､经济适用房也未必买得起，即使能够买到手，也未必是尽善尽美的事情，因为这会加重他们日后还贷的经济负担，从而降低原本就较低的生活水平。这显然不该是我们制度设计和政策制定的初衷。

只售不租的住房改革取向和以售为主的住房保障制度，不仅难以保证社会公平，人为地扩大房地产市场上的购房需求助推房价上涨，还势必会进一步加大区域性金融风险。因为面对当前居高不下的房价，对于绝大多数城市居民来讲，即使是限价商品房､经济适用房掏空腰包也买不起，只有选择贷款，这样购房风险就会转嫁到银行。目前31.8%的购房者月供占到月收入的50%以上，已超过国际上公认的住房消费风险警戒线。不仅居民买房需要银行贷款，开发商建房更离不开银行贷款，这其中隐含的金融风险便可想而知了。相反，如果在一个租售并举的住房供应体系之中，出租房尤其是廉租房的增加本身就可以对房屋的售价起到抑制作用。所以，无论是从稳定房价防范金融风险，还是从解决困难群体的住房考虑，都不能只走售房一条路，必须建立起租售并举的住房供应体系和以租为主的住房保障制度。

建立以租为主的住房保障制度，关键是要解决廉租房建设的资金来源。目前我国廉租房建设资金主要来自三部分:一是财政预算;二是住房公积金增值收益按规定提取部分;三是土地出让净收益提取部分。这三部分资金无论从资金性质还是从情理上来讲，最应该用作廉租房建设的要算土地出让净收益部分了，而且其潜力也是最大的。但各地却普遍将这部分资金用于廉租房建设的比例确定在5%以下，这种比例的设定缺乏根据。要解决廉租房建设资金来源，必须进一步提高土地出让净收益用于廉租房建设的比例。不仅要提高比例，而且还应当改变收缴和拨付方式，统一上缴中央政府，再由中央政府向下拨付。这样不仅能够有效保证廉租房建设资金来源，也可以在相当程度上抑制地方政府热衷于地产开发的内在冲动。

在解决好资金来源的同时，为了加快以租为主的住房保障制度建设，还需要做好四个方面的工作:一是强化政府的住房保障职能，明确政府在住房保障体系中的主体地位，确立由有关部门负责的住房保障的责任制度和廉租房建设的目标管理，并建立统一的住房保障领导机构，专司保障性住房的建设和分配管理。二是合理确定廉租房保障标准，以满足最低收入家庭基本居住需求为目标，一方面依据统计部门公布的收入线标准，另一方面结合各地市场的租金水平，确定和适时调整相应标准。三是完善廉租房管理，在建立严格的申请､审批和退出制度的同时，要建立健全住房保障对象档案，对廉租房和贴租房保障对象进行动态管理。四是逐步扩大廉租房覆盖面，创造条件逐步将那些既无力购买限价商品房､经济适用住房，又不符合目前廉租房制度保障条件的“夹心阶层”家庭，以及进城务工的农民工纳入廉租房保障范围，让以租为主的住房保障制度惠及更多困难群体。

二､建立人人享有的基本医疗保健制度，让看病不再是普通百姓的奢望

建国以后，我国的卫生事业曾取得过令世人叹服的辉煌，被世界卫生组织誉为发展中国家的典范，赞誉中国只用了世界1%的卫生资源，解决了22%世界人口的卫生保健问题。可是在经历了近十年的医疗改革后，看病却成了许多百姓的奢望，就连卫生部的官员也坦言，农村约有一半农民看不起病，中西部地区更有60%-80%的人看不起病。2005年9月国研中心的葛延风就曾提出“医改基本不成功”，此后哈尔滨的天价医药费让人们对看病难､看病贵的感受达到了极点，“欣佛”事件又让人们对医药失去了起码的安全感，某些城市医务工作者戴钢盔上岗更让人们对医患关系的紧张感到震惊。面对医疗领域这些从未有过的混乱现象，需要决策层尽快拿出解决问题的思路和办法，否则不仅伤害民生､破坏和谐，医疗自身也不会有健康发展。

2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，“建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全､有效､方便､价廉的公共卫生和基本医疗服务。”从而为解决看病难､看病贵以及医疗卫生领域的种种问题指明了方向，也再一次明确了医疗体制改革的目标是建立“人人享有基本医疗保健”的基本制度，说到底还是要从制度建设上来解决老百姓看病这一民生难题。《决定》同时还强调“强化政府责任，严格监督管理”，说明这一制度的组织实施者应当是各级政府，是由各级政府组织向全体居民提供公共卫生服务和提供基本医疗服务的健康保障制度。

但是这一制度的实现路径却面临着两种选择:是采取政府直接负责提供医疗服务的“国家卫生服务体系”，还是借鉴第三方购买服务的“社会医疗保险制”?所谓“国家卫生服务体系”，是指加大政府投入，健全公立医院补偿机制，使公立医院充分体现公益性质。简而言之，就是看病治病花费的大头由财政出，并由政府的公立医院提供医疗服务。其实，我国医改前的卫生医疗体制就属于这种模式，其服务质量之差､医疗效率之低下，我们早有领教，也正因为如此，才有了1997年《中共中央､国务院关于卫生改革与发展的决定》的出台。面对今天出现的看病难､看病贵，再倒退回旧体制上去，那么原有的弊端无疑又会重现，这显然不是出路。

所谓“社会医疗保险制”，则是指政府在筹资和服务购买上发挥主导作用，但在服务的提供上则应更多地发挥市场的灵活性和主动性。从理论上说，这种制度模式既可以解决医疗费用的筹资问题，又因其以第三方购买医疗服务还可以解决效率问题。实际上，1998年底出台的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，就已经表明我国当时医疗改革的路径就是社会医疗保险制，而且随后还出台了一系列文件，确定要同步推进城镇职工基本医疗保险制度､医疗机构和药品生产流通体制三项改革，即通过“三改并举”来构建医疗保障体系。但为什么这一路径的改革却被认为是“基本不成功”呢?这其中固然有许多原因，而政府放弃了应当承担的责任则是首要原因。

当今世界上无论采取哪种医疗保障制度模式，政府都是投资和筹资的主体，世界各国都把卫生投入列为国家财政支出的重要科目。发达国家用于医药卫生的开支占GDP的10%以上，发展中国家的巴西为7.9%，印度为6.1%，赞比亚为5.9%，而我国仅为2.7%。而且我国政府的卫生投入在整个卫生医药支出中所占比例还呈逐年减少态势，1985年政府预算卫生支出占卫生总费用的38.5%，1995年为17.97%，2000年医改以后只有15%。由于政府投入的不足，医疗机构又不能一味地去做赔钱的服务，医疗改革必然走向过度市场化的道路，医疗服务也就同收费画等号了。1985年老百姓自掏腰包的医药费支出为28.46%，1995年上升为46.40%，2000年以后竟接近60%。这也就难怪会有越来越多的人看不起病，甚至有人对这种社会医疗保险制度的改革不认可。

实践证明，像我国这样的发展中国家而且收入差距又呈扩大趋势，没有政府的投入作为支撑是很难建立起社会医疗保险制度的，更不可能实现“人人享有基本医疗保健”的目标。不错，在一个由政府作为主要责任人的社会医疗保险制度中，政府可以通过社会保险的途径来筹集资金，即凡是有支付能力的人都必须交纳医保费，这不仅仅是因为单凭政府目前的财力还不足以承担起国人的全部医疗费用，同时也是为的克服旧的“国家卫生服务体系”的弊端。但是必须看到，目前仍有相当部分的农民以及城市贫困人口，他们根本就交不起保费，或者只能交付部分保费。只有通过政府来为其投入，才可能让这些因为没有支付能力而长期徘徊在社会医疗保险大门之外的人也能参保，而且也只有人人都能参保，才能做到人人享有基本医疗保健。

由于我国城市化水平低､居民收入差距大､农业人口和非正规就业人口多，决定了在现阶段还难以建立起全国统一的､城乡一体化的人人享有基本医疗保健制度，只能根据城乡实际情况和不同人群的收入情况，建立不同形式的混合型医疗保险制度。目前已经启动的以大病统筹为主的城镇居民医疗保险制度，以及新型农村合作医疗制度，应视为我国建立人人享有基本医疗保健制度的阶段性制度安排。与之相配套的还需要进一步整合好城乡医疗卫生资源，完善相应的医药购销制度､医疗机构管理制度，为最终搭建起全国统一和更趋完善的人人享有基本医疗保健制度，建立外部环境和管理基础。

三､建立公平的教育制度，让所有的孩子都上得起学上好学

教育公平的意义在于赋予社会中每个人以起点的公平､机会的公平，具体到每个人来说，则意味着通过接受教育来成就其未来事业，甚至是改变其人生命运。保证教育公平必须增加政府对教育的投入，实践证明政府对于教育的投入越多，就越是有利于实现教育公平。目前世界各国的平均教育支出占GDP的比例已在7%左右，发达国家甚至高达9%左右，而我国2002-2006年，国家财政性教育经费占GDP的比例分别是3.41%､3.28%､2.79%､2.82%､3.41%，始终没能取得根本性突破。由于国家财政对教育的投资严重不足，所以长期以来包括义务教育的费用许多还是由家庭来承担的，从而导致那些贫困家庭的子女因无力承担这笔费用而失去受教育的机会。

实现教育公平需要制度作保证，而在所有的制度建设中财政投入制度又是一项最根本的制度。从中央到省､市､县各级政府都必须完善以政府投入为主的义务教育经费保障制度，按照标准足额落实义务教育生公用经费，确保农村中小学教职工工资按时足额发放，并将中小学校舍维护､改造和建设纳入事业发展的财政预算。为保证教育投入逐年增加，各级财政一般预算收入超收所形成的可用财力，应当按年初预算同比例用于教育，从而实现一般预算教育经费拨款的增长高于财政经常性收入的增长。为了确保“十一五”期间财政性教育经费占GDP的比例达到4%的计划目标，不仅要将教育投入占GDP以及地方财政收入的比重纳入各级政府工作的约束性指标，同时还必须使其成为考核政府政绩的重要依据，对于那些公然“分解”和“漠视”教育政策的政府和个人，除了要用制度来强制履行外，还应采取引咎辞职或者免职的措施。

为了推进教育公平，目前世界各国普遍推行了义务教育制度。义务教育制度之所以受到推崇，就在于它最能体现现代教育的公平性，这种公平性不仅体现在它的强制性上，更在于它的无偿性和无差别性，即国家不仅强制每个适龄儿童必须接受教育，同时又要无偿地为他们提供免费的和均衡化的教育，这才是真正意义上的义务教育。为了实现义务教育的无偿性，义务教育投入应由政府负全责，这也是目前世界各国的普遍做法，只有这样才能使那些贫困家庭的孩子不至于因为拿不起学费而失学。2000年我国已经基本普及了九年义务教育，2005-2006年又建立了农村义务教育公用经费的保障制度，实现了从“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的转变。但是，基本建设经费的供给和保障机制的完善仍然是有待探索的课题。为了充分体现义务教育的无差别性，还需要建立教育资源的均衡配置制度。均衡教育资源配置是政府的主要责任，政府在进行教育资源分配时，必须做到客观公正，在同一级政府管理的公立学校中，应当让每个学生获得相同的教育资源。为保证财政投资的公平分配，应建立从中央到省､市､县的四级公共教育经费拨款委员会，负责审核､批准､监督由财政拨付的教育经费的使用。

在义务教育阶段需要建立教育资源的均衡配置制度，而在非义务教育阶段则必须建立优质教育资源的公平配置制度。我国教育资源分布原本就不合理，高等教育资源分布尤其不合理，重点高校多数集中在沿海发达省市。而目前实行的高考招生分省定额､划线录取和重点大学的录取名额向所在地倾斜的制度，又大大加剧了发达地区与欠发达地区之间原已存在的教育不公平。实现非义务教育尤其是高等教育的优质资源公平配置，必须革除这种不公平的招生名额分配制度，建立按照各地考生比例和适度向欠发达地区倾斜的招生名额分配制度。为了保证那些贫困学生能够接受职业教育､上得起大学，完成非义务教育阶段的学业，国家还必须建立健全教育资助制度，不仅要加大助学投入，还必须明确助学政策导向，设计和构建好助学制度体系。

制度是社会和谐的根本保证，也是民生和谐的重要基础。要从全局上解决好民生问题，尤其是解决好住房､医疗､教育这些关涉民生的重大问题，并形成民生和谐的长效机制，必须加快制度的建设与创新。由于关涉民生的制度安排要解决的是广大民众的生存问题，这就决定了它在设计上不但要具有广泛的覆盖性，同时还要具有相应的济弱性，即对于那些弱势群体应由政府和社会给予必要的帮助，从而保证他们能够得以体面地生存。按照这样一种思路建立和完善相关制度的同时，还要建立起相应的责任制度和监督机制。如果没有问责制度和监督机制加以约束，即使再好的制度安排也会流于形式。所以，解决民生问题不仅需要以民生为取向的制度安排，同时又需要明确责任，而责任又只有可以被监督和问责，才能真正落实。