破解外部董事制度的掣肘难题

外部董事，顾名思义，是相对于内部董事而言的，是指国有控股股东依法提名推荐，由任职公司或控股公司以外的人员（非本公司或控股公司员工的外部人员）担任的董事。这与另一个概念独立董事有点类似。

从制度设立的目的来看，决策的执行公开、提升企业的管理水平、促进企业的业绩提升等方面，独立董事和外部董事有着共同之处。不同之处则更多地表现在来源、数量和利益关系上：从产生机制来看，独立董事由股东大会投票决定，外部董事则由国资委直接任命；从数量上对比，上市公司独立董事人数不低于董事会总人数的三分之一，央企董事会则要求外部董事数目过半；从利益关系上看，独立董事代表中小股东的利益，而外部董事则代表了出资人的利益。

我国国有独资公司或国有控股公司全部或者大部分由国家出资，而作为出资人的国务院国资委一方面要管理公司，另一方面也要行使作为出资人的相关权利，这样就容易导致国有独资公司和国有控股公司决策人员和执行人员的人员重叠，这种情况下，国有企业并不能很好地代表出资人的利益，且极容易造成内部人控制、关联交易、人情交易等问题，进而严重损害出资人的利益，造成我国国有资产的流失。正是在这样的大背景下，国务院国资委才开启了国有企业以外部董事为主的董事会改革的序幕。此次改革与之前国有企业董事会改革最大的不同之处，也就是其核心内容，在于建立了外部董事制度，这使得大型国有独资公司开始由“管理时代”向“治理时代”过渡。这也是这次国有企业改革的意义所在。

如果说宝钢成为外部董事制度第一个吃螃蟹者而备受关注，那么，苗耕书、刘存周和刘本仁等这些外部董事陆续担任中外运集团、中国医药集团和中冶集团的董事长，则开启了另一个先河，外部董事开始走到更大的舞台，展现在聚光灯下。相应的，这些由外部董事担任董事长的公司由过去的“一把手负责制”，转向董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司法人治理结构。

十年来，央企董事会建设取得了很大的成绩和经验，在此不再详述，我们仅从分析问题的角度出发，旨在剖析推行改革十年来遇到的主要问题，并试图探索解决之道。

掣肘问题一：考核与薪酬

外部董事的考核问题，国务院国资委和各地方国资委从未停止过探讨，最近的一次是今年1月份山东省出台的新规。这份由山东省国资委和社保基金理事会联合制定的《山东省省管企业外部董事履职评价及责任追究暂行办法》（以下简称《办法》），将于2016年5月1日起正式施行，有效期为2年。根据本《办法》规定，外部董事履职评价要点分为职业操守、能力素质、勤勉程度、专业贡献四个部分，占比分别为10%、15%、30%、45%。外部董事履职评价得分按百分制计算，依据企业内部评价得分、股东会评价得分，各按50%折算确定。外部董事履职评价结果有优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。其中，履职评价得分为90（含）分以上的为优秀等次，80（含）分以上至90分的为称职等次，70（含）分以上至80分的为基本称职等次，70分以下的为不称职等次。

《办法》规定，外部董事履职过程中有下列情形之一，当年度履职评价结果应确定为不称职等次：一是外部董事本人年度内出席董事会会议次数不足总数二分之一，或者连续两次未能出席董事会会议也未委托其他董事代为出席；二是董事会决议违反法律法规、公司章程规定，或者明显损害股东、企业和职工合法权益，且造成不利后果，外部董事未提出反对意见。

据山东省国资委介绍，外部董事履职评价结果将作为其解聘或者续聘的重要依据。其中，专职外部董事的履职评价结果与其薪酬挂钩。对外部董事责任追究可采取三种形式，一是经济处理，即责令退还不正当经济利益，扣减薪酬以及承担其他相应经济赔偿等；二是组织处理，即采取诫勉谈话、通报批评、责令检查、解聘（免职）等方式处理；三是禁入处理，即因责任追究给予解聘（免职）的，5年内不得担任或者聘任山东省管企业董事职务。

山东出台的《办法》并非个案，而是一种由上而下的相对统一的方式，国务院国资委的一贯主张也是由国资委制定原则，本公司董事会执行考核。那么，就外部董事而言，是不是有了自己考核自己之嫌？这点也是备受诟病的。相应地，薪酬亦如此。

2009年4月1日，国务院国资委出台了《董事会试点中央企业高级管理人员薪酬管理指导意见》，同年12月29日，国务院国资委又印发了《董事会试点中央企业高级管理人员经营业绩考核工作指导意见》。这两份制度性文件都明确规定了具备条件的中央试点企业开始由公司董事会根据国务院国资委制定的原则对公司高管进行业绩考核，并根据国务院国资委有关薪酬管理的原则和规定来自主决定企业高管的薪酬。国务院国资委规定的条件中最核心的内容是以下两点：第一，董事会外部董事人数超过董事会全体成员的半数；第二，董事会薪酬与考核委员会成员全部由外部董事担任。而考核的结果将直接影响到薪酬。

国务院国资委规定，外部董事的薪酬应根据相关的薪酬原则来计算。外部董事在同一公司担任不同的董事会职务时，只按照其中较高的职务领取年度基本报酬；外部董事除了国资委规定的基本薪酬和经国资委同意领取的薪酬外，不得再领取所任职公司的任何报酬或者福利；外部董事参加会议的相关津贴可以在会议结束后由任职公司直接支付给外部董事，若外部董事本人没有参加会议的，则不得领取相关会议津贴。在国有企业董事会试点改革的前三年，公司外部董事的薪酬是由外部董事所任职的国有企业支付。2008年3月5日，国务院国资委公布了《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法》，在“其他支出”部分列明了“中央企业外部董事薪酬”一项，自此，外部董事的薪酬开支由国务院国资委直接支付。2009年6月25日，国资委进一步了《董事会试点中央企业董事报酬及待遇管理暂行办法》，对国有企业外部董事的报酬与薪酬待遇做了更细致的规定，内容涉及保证外部董事履职的种种必要条件，并明确要求对外部董事履职所发生的费用实行预算管理。

通过国务院国资委一系列的外部董事薪酬改革，虽然统一发放薪酬这一制度激励人心，但这样一来，会使外部董事无法深刻体会公司业绩与自身利益的紧密联系，缺乏主人翁意识。此外，就一名外部董事而言，如果其担任上市公司的独立董事，可以同时在多家公司兼职，但如果其担任央企的董事长，必须是央企的专职外部董事，只能在一家企业任职，即使每家公司薪酬水平相同，这名外部董事就相当于减少了大半的收入，况且，外部董事目前的薪酬基本是固定的，也不太丰厚。这就导致了外部董事不愿意投入时间和资源，是因为这些时间和资源存在机会成本。而事实上，央企外部董事薪酬水平和增长速度远低于上市公司独立董事薪酬已是不争的事实。尤其是对于外部董事担任董事长的情况，长期过低的薪酬水平会打破其心理平衡，逐渐消耗外部董事长的热情。另外，各省市国资监管部门也根据当地国有企业的实际情况，制订了不同的薪酬标准，并且规定外部董事年度基本报酬不与所任职的国有企业规模挂钩，地方上的国有企业外部董事的薪酬则更低，明显低于央企外部董事的薪酬。由此可见，国有企业外部董事的薪酬标准与其所行使的权力和承担的职责义务并不相符，这种情况下，外部董事必定会缺乏相应的履职动力。

还有很重要的一点，就是前面提到的考核问题，没有成型的系统的工作评价标准。国务院国资委已经出台的文件都没有对外部董事长的权利和义务作出明文规定。虽然诸如山东省国资委提出的这种职业操守、能力素质、勤勉程度、专业贡献四项标准，但较为笼统，没有细分。由于没有标准，导致外部董事努力的动机更小。当公司遇到困境，如业绩表现不佳，或因一些不良事件而遭受名誉损害的时候，外部董事可能会为了保证自己的声誉和名望，或避免额外的工作量而请辞，这必将成为外部董事的阴暗面。尤其是外部董事担任董事长的国有企业里，董事长在公司的位置举足轻重，如果此时离职对本来已经面临困境的公司，无疑是雪上加霜，可能会给公司带来难以平复的灾难。考核标准确实需要谨慎再谨慎，有学者提出可以将外部董事的薪酬标准与外部董事所任职公司的规模大小和业绩好坏相挂钩，但无疑这样又会损害外部董事的独立性。其实，这确实是个两难的论题。

或许，国外的一些经验可能会对我们有所启发。早在2002年，根据美国证券交易委员会（SEC）的要求，纳斯达克规定，独立董事不得收取任何薪酬，包括政治捐赠以及其他相关收入。但这并没有阻止很多专业人士成为独立董事的热情。因为，担任独立董事在很大程度上是个人一种具有专业水准和具有良好信誉的标志。如果一个会计师事务所的会计师同时担任大公司的外部董事，则他的收费标准可以大幅提高。但是，纳斯达克的这种绝对性的做法，也受到很大的质疑。这一两年，给予独立董事股权和期权的做法逐渐增多，目的就是希望这些独立董事与公司的整体利益一致。

回看我国，外部董事是一种职业生涯的信用或者荣誉还没有形成普遍共识，外部董事为企业的发展付出了劳动，与内部董事承担着同样的法律责任，如果不支付报酬或者报酬太低，似乎与权责严重不对等。当下，在我国的董事市场和声誉市场并不健全的情况下怎样去发挥声誉机制对外部董事的激励作用，又怎么通过这种声誉激励来增强我国外部董事的履职动力，这才是值得学者们研究的方向。换言之，一种有效的董事会制度，必须首先要解决董事的激励问题，让董事真正地有动力去关心公司的业绩。

因此，在薪酬设计中最基本的原则就是能够激励其出色完成预先设计的工作内容。外部董事获得了更多的薪酬，不应当是因为他与公司管理层一团和气，而是他切实地为公司的发展带来了帮助。而这种帮助，在更多的时候体现在保证了公司决策的合法性、保证了国有资产的安全、保护了中小股东的利益。另一方面，外部董事的薪酬与激励方面不仅仅要有物质报酬和激励，也要与声誉激励相结合：应建立能与公司收益挂钩的物质激励机制，完善国有企业公司中对外部董事的中长期激励机制；尽快建立外部董事数据库和外部董事声誉激励机制，这样就可以充分发挥声誉机制和董事数据库的激励作用。另外，还有一点值得提出，董事会对高级经理人员拥有考核权和薪酬决定权，但是，若董事自身没有足够激励的话，他们也不可能使用好自己的权力。

掣肘问题二：选聘

国务院国资委进行董事会试点的中央企业几乎都是国有独资公司，出资人单一，所以我国中央企业董事会对外部董事的选聘与管理是由国务院国资委的企业管理干部局来具体负责的。根据国务院国资委印发的《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》第八条的规定，外部董事的任职条件为：1、遵规守法，诚信勤勉，有良好的职业记录；2、了解任职公司经营管理及主营业务的基本知识，熟悉相关法律、行政法规、规章和规则；3、具有较强的决策判断能力、风险防范能力、识人用人能力和开拓创新能力；4、具有10年以上企业管理、市场营销、资本运营、科研开发或人力资源管理等专业的工作经验，或具有与履行外部董事职责要求相关的法律、经济、金融等某一方面的专长，且履行职责。从外部董事的选聘范围来看，外部董事无疑都是某个行业内的专家。依据外部董事在董事会中占多数的原则，可以聘请各方面的专家以自己的专业知识为公司解决难题。但如果其中一名外部董事成为董事长，因为他只在一个方面造诣较深，对于其他方面及公司业务都相对生疏，可能因一叶障目考虑不够周全，做出不够全面的判断，不利于公司的长远发展。

由此可见，外部董事尤其是外部董事担任董事长确实存在选聘难题，不容小觑。不可否认，国务院国资委在选聘外部董事的过程中也存在着习惯性选择倾向。比如，选择的对象绝大多数是近期刚刚从一线经营岗位退下来或即将退休的中央企业负责人和一些退休的具有财务、审计等业务专长的官员。这就造成了外部董事人员来源范围的局限，不能广泛地接纳各方面的人才本身也是对董事会治理结构完善的一种不作为。

近十年来，外部董事人选的来源与选聘的主要方式为以下几种：国有企业推荐、国资委从近期退出班子的企业领导人员中选择、外部推荐、个人自荐。

但是，不可否认的是这几种选聘方式都存在这样或者那样的问题：企业推荐方式中，央企或者国企本身对推荐的外部董事没有最终决定权；国资委选派的方式居多，但是国资委选择的多为近期退出班子的企业领导人员，其年纪多数比较大，后续工作时间、身体和精力有限；外部推荐模式很好，但是实际这种方式的应用少之又少，外部推荐影响力又太小；在个人自荐时，很多人才可能会考虑名声或者其他因素，所以他们通常也不会以自荐的方式竞聘外部董事。

由此可见，选聘中总是出现各种问题，该试图怎样解决？

第一，亟需建立董事数据库。新加坡以及英美等国家都有建立类似的数据库。从董事会建设的长远发展与规划来看，解决公司董事人才稀缺的根本办法就是建立董事数据库，不仅能解决国有企业外部董事人才稀缺和来源有限的问题，董事数据库其本身也是对董事们的一种激励方式，这样也能够更广泛地吸引优秀的董事会人才进入董事数据库。

第二，建立和完善市场选聘机制。市场选聘是未来外部董事选聘制度的发展方向，当前国务院国资委也在开始尝试。要求各级国资委面向社会，按照公开、公正、公平原则，通过公开招聘或委托推荐的途径来选聘外部董事人选。这种方式的优点在于它更适合在国有企业对外部董事的专业性要求很高的情况下使用。与其他董事相同，外部董事要接受任期评价和年度评价。当年度评价或任期评价结果为不称职或者连续两个年度评价结果为基本称职时，国资委会对外部董事给予解聘，对专职外部董事则要免除职务。除此之外，外部董事在履职过程中有不诚信行为的，或因董事会决策失误导致公司利益受到重大损失而本人未投反对票的，也会被国资委解聘或免职。

第三，需由提名委员会提名。在国资委缺少外部董事人才的时候，可以考虑在国有企业董事会中先成立一个由现有的少数外部董事组建的提名委员会，这个提名委员会要结合公司的现状，推荐合适的外部董事人选。这种方式的优点在于可以充分发挥提名委员会的力量，并能在一定程度上拓宽国有企业外部董事人选的来源渠道，并且这样选聘的外部董事也更能符合公司的实际需要，更有代表性。

掣肘问题三：独立性与行权

外部董事的独立性问题是一个需要综合性考虑的问题，很多因素都能导致外部董事难以保持应有的独立性。

国有企业外部董事权力行使能力的基本要求包括相关的业务能力和经验以及一定的身体和精力保证，而我国国有企业外部董事大多是国资委推荐，前面也提到过，这些外部董事多为其他国有企业退休的高管层或者政府相关领域退休的官员，这些人大多年纪偏大，即使在各自业务领域有很高的业务能力和丰富的经验，但身体和精力都已经不能保证这些外部董事很好地独立有效地行使外部董事权力的能力。少数外部董事更重视名分和荣誉，所以并不会形成太多自己独立的观点和决策。同时对于这些外部董事业务能力的判断也没有一个可以准确衡量的标准，对外部董事身体精力也不能做太严格的要求，这都极大地影响了国有企业外部董事的独立性。

另一方面，就像本文前面所分析的，外部董事现有的薪酬分配方式和激励会影响外部董事的独立性。外部董事的薪酬与其承担的责任很不相符，外部董事缺乏履职的动力。声誉激励在一定层面上对外部董事是最有效甚至是最重要的激励方式，但是目前我国的董事市场和声誉市场并不健全，在这样的情况下，外部董事的独立性肯定是会受到一定程度的影响。

近十年来，在引入外部董事的探索过程中不难看出，单单引入外部董事还不够，只有保证外部董事在董事会中占多数，才能从机制上保证外部董事制度真正发挥作用。从国务院国资委第一家试点企业宝钢的发展来看，合理确立外部董事比例，可以避免公司管理层自己考核自己，决定自己的薪酬，有效地避免了内部人中存在的上下级关系所带来的弊端，较好地实现了民主决策。但是，外部董事出任董事长后，其他董事的比例是否可以依然按照外部董事占多数来执行，这样是否会使董事会中内部董事和经理层产生被夺权的感觉？如果董事会中调整为内部董事占多数，又是否会给外部董事长的顺利行权带来隐患？……问题层出不穷，如何加强外部董事的独立性仍需要对症下药。

不可否认，如果董事数据库逐渐建成，必定会扩大外部董事人才的来源，同时建立和完善市场选聘机制，要求国资委面向社会，按照公开、公正、公平原则，通过公开招聘或委托推荐的途径来选聘外部董事人选。这样选的外部董事会具有更高的独立性，在董事会决策时，其能做出客观的、独立的判断，有助于提高董事会整体的决策水平。

保证外部董事的独立性要求具备两个基本条件：过硬的专业素质和一定的工作时间及对兼职数量的限制。所以，加强外部董事的独立性就要求国有企业在选择外部董事时一定要认真筛选专业能力过硬的专家人员，同时也要对外部董事的工作时间和兼职数量做出要求，近年来国务院国资委推行的专职外部董事就是一个很好的措施。

另外，薪酬与激励机制的完善也会对外部董事的独立性产生正面的影响。完善合理的薪酬与激励机制不仅能激励外部董事的工作热情，也更容易使外部董事在工作中保持独立性。

如果说独立性的问题可以解决，那么下一个就是行权的问题了，尤其是作为空降的外部董事担任董事长的情况，根据规定，他们不得在与公司同行业的企业或与公司有业务关系的单位兼职，要独立于公司管理层，可以有效地防止内部人控制。但如此一来，就是把外部董事担任的董事长放到了公司管理层的对立面，不利于外部董事长顺利行权。和管理层相比，外部董事长获得信息的渠道相对较少，只能通过各专门委员会提供的材料来判断，可控性很低。如果这中间存在人为误导或隐瞒，外部董事长很可能因此做出错误的判断。因此，如何保证外部董事长的信息获取渠道，成为他们顺利行权的关键。此外，外部董事长的引入，对于公司管理层来说，相当于空降兵。因为外部董事长与公司管理层不太熟悉，那么又会有多少公司管理层支持外部董事长呢？

但是，对于外部董事和经理层可能有的间隙，业内人士认为，首先，外部董事不提决策建议，只是对经理层决策建议进行分析，提出问题，增强操作性，减少风险；另外，做这个决策，有两个结果，一种是成功，一种是不成功，外部董事不是简单地同意或者不同意经理层，而是让经理层说出道理来，他们能不能回答外部董事的问题，外部董事基于经理层提供的数据的基础上，再凭他个人的经验给予判断，这当然受制于信息的理解和个人的经验，判断可能是不全面的。但因为外部董事和经理层不是上下级关系，完全可以充分讨论，再退一步，如果经理层对董事会决议有意见，还可以到国资委申诉。

外部董事的目的是让所有建议更完善，而不会故意让决策做不成。或许，正如以上所述，外部董事独立性和行权的问题在实务中并没有那么严重，也希望如此。