旅游服务标准化建设现状和问题研究

近年来随着我国经济水平的快速发展,我国经济的产业结构已经逐步转向“服务型经济”。在2009年12月国务院的“关于加快发展旅游业的意见”中,旅游服务行业作为“战略性支柱产业”已经被政策明确定位。这一定位不仅显示了旅游业经济在国家经济发展战略中的重要地位,也对旅游服务行业的发展提出了更高的要求,即“人民群众更加满意的现代服务业”,同时,这一要求也进一步明确了旅游服务行业的发展的方向。要提升旅游服务行业的服务质量,就必须构建标准化的服务模式,对旅游服务行业进行规范化管理。

我国的旅游服务标准化工作在过去的20多年里,随着国家层面和地方层面旅游标准化技术委员会的成立,以及各项国家标准、行业标准以及地方标准的制定实施,旅游标准化工作有序地展开。截至目前为止,我国颁布和实施的标准数量现已居世界之首,但是大多数标准的执行力度不够,实施效果有限,国际影响力不够。

一、旅游行业服务标准化建设的工作现状

1、国际方面旅游标准化发展的现状。国际旅游标准化目前仍然处于发展阶段,国际旅游标准的制定主要通过大型国际标准化机构进行。国际旅游服务行业的标准化机构在全球范围、区域范围和国家范围三个层面展开工作。

(1)全球性组织。早在2005年,国际标准化组织(简称ISO)就成立了“旅游及其相关服务”技术委员会(简称ISO/TC228),这成为了全球性的旅游标准机构。

截至目前,ISO/TC228已经颁布了18项国际标准,另有建设中、待颁布的标准8项。其中,正式会员国家达55个,观察员29个。ISO的各项标准主要由ISO/TC228下设的各工作组秘书处研究及制定(见表1)。在已经颁布的标准中,以娱乐性潜水服务标准居多,其它各项为旅游信息服务、旅游及相关服务和探险旅游等系列标准(见表2)。而在建设中和待颁布的标准以旅游及相关服务标准居多,其中的相关服务类别也有所增加。另外新增了自然保护区标准的制定,但对旅游住宿方面的标准建设仍较少(见表3)。

ISO/TC228所颁布的标准,主要集中在对单个旅游项目服务标准的制定,标准内容具体而有针对性,标准内容非常详尽。这些标准都具有很强的国际影响力,主要是因为这些标准的制定均依托于具有国际影响力的国际组织。由于不同的秘书处负责制定不同的标准,这些服务标准体系性不强。

(2)区域性组织。欧洲标准化协会(简称CEN)也专门就旅游标准化的制定,设立了“旅游服务标准化技术委员会”(简称CEN/TC329),该协会也是唯一的区域性国际标准化组织。该委员会下设了五个工作小组,负责各类标准的研究和制定。到2010年7月,CEN/TC329已制定十项标准,主要集中在旅游住宿、旅行社、娱乐性潜水、语言和导游服务等方面,其中不少CEN/TC329制定的标准已经上升为国际标准。

(3)国家组织。在旅游标准的制定及实施方面,法国、德国和西班牙等国在欧洲旅游标准的建设中占有很重要的地位。德国、西班牙的旅游化标准工作重在编制术语标准,而法国的标准体系更为宽泛,所编制的国家级旅游标准数量居欧洲各国之首。与ISO/TC228和CEN/TC329所颁布的标准相比,欧洲各国制定的标准范围更广、细分更为明显。这些旅游标准化的项目涵盖了包括服务通用语言、信息提供、信息标识等服务通用基础标准以及详细的服务供应商要求、服务标准要求、旅游游览服务标准。标准影响范围包括饭店、露营地、康体水疗、海滩、自然保护区、会议场馆、高尔夫球场、滑雪站、探险旅游、停车场等。

美国虽然是ISO/TC228的观察员,但其高度的市场经济体制和发展成熟的国家级专业标准制定机构(SDO)使得标准化工作对政府组织的依赖性很低,美国的官方层面联邦政府以及其州政府都没有制定旅游标准化的部门,并且美国民间也没有相关的制定旅游标准化的组织。

在亚洲,日本的旅游标准化主要通过系统的法律、法规进行规范,而对外参与制定国际标准更多目的是为了获得知识产权,获取经济利益并控制和占领国际市场。日本在制定和实施旅游标准化的过程中,主要思路是:依靠政府主管部门负责牵头组织,具体业务就主要由日本标准协会下属的研究工作组来完成。

而在泰国,亦主要由政府主导制定旅游标准,而标准化工作主要围绕两方面展开:一方面,作为旅游区开发投资的控制工具;另一方面,建立旅游质量标准体系。

2、我国旅游服务标准化的发展历程。我国旅游服务标准化工作起步的里程碑在1987年《旅游涉外饭店星际划分与评定》标准的,这就成为我国旅游业标准化工作的开端。我国的旅游标准化技术委员会于1995年成立,专门负责统筹我国旅游业标准化工作。2000年,该委员会秘书处首次制定了《旅游业标准体系表》,又在2009年颁布的《全国旅游标准化发展规划(2009―2015)》中,针对近年旅游业的发展对该标准化体系表进行了修订。至今,我国颁布实施的旅游业及相关国家、行业及地方标准已经超过150项。

3、我国旅游服务标准体系的现状。我国旅游服务标准体系的建立主要依据《全国旅游业标准体系表》、《服务业组织标准化工作指南》(GB/T 24421―2009)等相关国家标准、行业标准和地方标准而制定。

这其中,最为重要的是《全国旅游业标准体系表》,该标准按照标准技术内容的共同特性,将总体系分为四大分部体系,并在每个分体系下按照标准的一般划分和构成要素划分方法将总体系框架内容进一步分解和细化(见图1)。

其次是《服务业组织标准化工作指南》(GB/T 24421―2009),该标准的结构主要包括四大部板块的内容:即旅游标准化的基本要求、旅游标准化体系、旅游标准编写以及旅游标准实施及评价。服务业组织的标准体系由以下三大子体系组成。该标准体系结构(见图2)。

参照国家旅游标准发展规划和工作指南的指导,国内的部分省市已拟定了符合当地特点的地方旅游标准化发展规划,编制了地方旅游标准体系表,并颁布了地方旅游服务标准。例如北京、四川等省市分别出台了《北京市旅游标准发展规划(2008―2012)》、《四川省旅游标准化发展规划》等地方规划,为提升地方旅游企业实力,促进旅游业品牌化、规范化发展起到了指引性作用。

在国内各省、市积极开展旅游服务标准体系建设的同时,不少着名景区也开始建立自己的旅游标准,如《青海湖风景区旅游服务标准》、《九寨沟景区旅游标准》等,这些景区旅游服务标准的制定对于规范服务流程、提高服务水平、打造景区旅游服务品牌形象等方面起到了很大的作用。

二、我国旅游服务标准化存在的问题

1、旅游服务标准化体系有待完善。随着我国旅游服务标准化工作的发展,虽然表面上地方性旅游服务标准基本建成,但旅游服务标准体系的构建仍然相对滞后。我国现有的地方旅游服务标准体系大多基于《全国旅游业标准体系表》和《服务业组织标准化工作指南》而制定,但不同地区制定的标准体系划分并不完全一致。部分地方标准采用《服务业组织标准化工作指南》的标准体系结构,同时也有不少地区采用《全国旅游业标准体系表》的模式构建本地旅游

标准体系。但即便是采用相同的体系结构,在制定过程中,子体系的划分规则也各有差异。 国家层面旅游服务标准体系的缺失,导致无法为地方旅游服务标准体系的建立提供引导;另外,由于对旅游要素划分缺乏统一规则,容易造成标准的缺失。

2、地方标准类型多样,发展程度不均衡。我国在旅游服务标准化建设过程中,总体呈现出多地域、多类型、分散化等特征。从制定标准的数量来看,我国东部城市制定的标准数量较多,西部次之,中部最少,反映出我国不同地区旅游标准化工作发展不均衡。从标准要素的角度来看,针对旅游要素的标准远多于针对旅游基础的标准,如旅游景区服务标准较多(如千岛湖风景区旅游服务标准以及黄山景区服务标准等),而旅游交通服务标准较少。

在区域经济一体化的经济背景下,区域旅游合作却常常遭遇行政区界限制和跨界资源配置的矛盾,区域内各个成员在追求自身利益最大化的同时也就阻碍了区域旅游一体化的建立,这样也就对区域旅游服务标准化工作的推进埋下了巨大的障碍隐患。

3、旅游标准化指标覆盖范围覆盖较窄。随着国民经济的增长和居民物质文化生活水平的提高,旅游服务业呈现出个性化、多样化的特征,在发展传统的旅游项目基础上,休闲度假、生态旅游、探险旅游等项目也在消费者中开始流行。国际上针对娱乐性潜水、保健旅游服务、高尔夫服务、海滩、游艇俱乐部服务等项目的标准化工作已经发展得比较成熟,而目前我国旅游服务标准化主要还是集中在景区、旅行社、旅游饭店的等级、星级评定,而对其他指标的关注度不够。

4、标准起草多元化,推行过于行政化。我国目前标准化建设工作从传统的以政府为主导,转变为政府、行业协会、相关企业与研究机构四个层次共同参与的局面,这极大地提高了标准制定的专业性和可操作性。但在标准的推广上仍主要依靠政府通过行政职能推广标准化工作,由于企业和消费者对标准化工作认识不够深入,标准化工作的推进很大程度上体现了政府行业管理的意愿,对涉及的行业、企业与消费者本身利益的提升体现较少,所以,相对地,旅游类型的企业参与积极性比较低。