动员全民参与共建安全社区

摘 要： “安全社区”是从瑞典引进的一个全新的社会治理模式，盐亭县柏梓镇根据本地实际，创造性地运用了产生于生产力高度发达的高福利社会的这一模式，通过与产业结合，与民生结合，充分动员广大群众参与，多部门联动。经过三年的时间的建设，一是保护了良好的生态环境，奠定了一定的绿色农业的产业基础。二是提高村民遵纪守法意识，安全、健康的观念深入人心，在遵守交通法规，遵守生产操作规程、等方面形成了良好的习惯。三是在建设过程中提高了村民的民主意识，对自己的事情，增加了关注、增加了责任心，对于基层群众自治是一个极大的促进。四是解决了些遗留问题，促进了农村的和谐稳定。五是改善了农村的基础广设施，促进了农村民生事业的发展，增强了农民的幸福感，提高了农民的生活水平。

关键词：安全社区 盐亭县柏梓镇 建设

中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）09-0312-03

一、柏梓镇安全社区建设的基本情况

盐亭县柏梓镇位于盐亭县西北部，距县城24公里总面积93.6平方公里， 辖区总人口21900余人，其中常住人口15500余人、常年外出务工人员5800余人，外来流动人口640余人。柏梓镇以农业为主，属农业大镇，主要产业是粮食生产和生猪养殖。辖区面积大，人员住户分散，大多数有知识、有文化的年轻人外出务工，留守的老人儿童妇女居多，文化知识水平低，安全健康意识淡薄；基础设施差，特别是道路、学校、公共场所安全隐患多，乡村财力有限，用于安全社区建设的资金、人力严重不足。柏梓镇创新工作方法，将安全社区建设融入全镇各项工作，全镇各项工作促进安全社区建设，二者相辅相成。随着安全社区建设的推进、各个项目的实施，全镇基础设施建设、产业发展、和谐社会建设等工作不断迈向新的台阶，各方面工作取得了显著成绩，“绿色、生态、安全”的人居环境已经形成，“人人享受安全、人人享受健康、人人享受和谐”从理论变为现实。

三年安全社区建设，投入资金7850余万元，辖区的安全状况有了整体提升，实现了全镇村村通水泥路、1/3农户用上沼气、15%农户用上天然气、消除了D级危房；实现了电视信号数字传输；新农合参保率达到了99.5%以上；核桃、生猪、高粱三大绿色生态产业初具规模。柏梓镇的事故与伤害数量明显下降，三年来未发生重特大安全生产事故；企业职工与居民的意外伤害人数逐年下降；刑事p治安案件从2011年的32起下降到2014年1-9月的6起。2012年民事纠纷发生19件，2013年民事纠纷发生11件，2014年1至9月民事纠纷发生6件，年均下降42.85%；2012年案件11件，2013年案件9件，2014年1至9月案4件，年均下降96%；人口数据采集覆盖率达90%以上。校（园）意外伤害人数从2011年5起下降到2014年1-9月0起；交通安全事故从2011年68起下降到2014年1-9月11起；居家意外伤害由2011年的198起下降到2014年1-9月的66起，均为轻微伤害，未发生重特大意外伤害；消防安全2011年至2014年9月保持了“零”事故记录；防灾减灾2011年至2014年9月未发生灾害事故与伤害。居民对安全社区建设工作满意度达95%以上。2012年10月，通过了市级安全社区建设工作验收；2013年10月，通过四川省安全社区评定验收。

二、农村安全社区创建中的困难

安全社区的理念来自高福利的发达国家，基础设施好，公民民主意识、法制意识浓厚，而盐亭县柏梓镇是四川西部的边远山区，距离中心城市远，基础设施差，广大农民对于安全社区建设概念不明确，安全意识差，要在这校样的地区进行安全社区建设难度相当大。

1.基础设施差，安全隐患多。由于地处西部边远农村，基础设施落后。

1.1交通设施差。境内唯一的过境道路在“5.12”大地震后唯一的过境公路也破坏了，境内的通村、通社道路都是泥路，雨雪天气道路泥泞湿滑，加上道窄、弯大、坡陡，路上的标识、标牌残缺，造成了很大的安全隐患，每年都不可避免地会发生十多起交通安全事故。境内的梓江上游只有一座漫水桥，一到雨季就会被淹没，给村民出行，特别是孩子上学带来很大的安全隐患。

1.2“九小”场所安全设施不齐全。柏梓场镇上的房屋除了学校、医院、政府等国家管理的单位外，其他的民房修建时随意性很大，一般都没有经过正规的规划和设计，投入使用后也无人对其安全通道、防火设施、防盗设施、用电、用气等进行正规的检查验收，存在很多的安全隐患，曾经也发生多起偷盗、起火、用电、用气发生的悲剧。

1.3学校设备不规范。镇内有中学一所、小学两所、幼儿园五所，校内设施设备老化严重，器材不规范，比如有的体育设施应该软包防护，校车应该有专业的要求，都不能达到，2010年就有5起学生在校受伤，就有使用体育设备时的碰伤。

1.4民房建筑不规范。民房建筑随意性大，对于防震、防火、防盗功能差，2011年就发生了20多起偷盗事件。地震后有D级危房2030户，需要加固的4000多户，户外避难场所缺乏，健身设施不足，部分地方饮用水源不合格。

2.群众安全意识差，教育改变困难。柏梓镇还是一个传统的农业镇，群众以农民为主，有文化的年轻人大多外出打工，在家留守的多为老人和儿童，文盲居多，加之地处边远，信息沟通不畅，群众了解的安全知识非常有限，对安全问题认识不足，出了安全问题大多归咎于“运气不好”。经常对自己的危险行为为以为然。

2.1不守交通规则。经常有老百姓为了方便搭乘无牌无照的车辆，有的司机酒后驾驶，大量的摩托车、电三轮违规搭人，无照上路，甚至有小孩子假期上路驾驶摩托车。有的司机认为在这样偏僻的道路上无人监管就放心大胆地超载、超速，造成很大的安全隐患，2012年以前出的交通事故95%都与这些违规有关。

2.2安全生产知识缺乏。由于农村空心化严重，劳动力不足，农用机械使用普及很快，但大多数农民都不愿意花时间去学习农机操作，基本上都是相互学习或者自己摸索，2011年就发生了一起严重的违规操作农机致1人死亡的案件，致伤的案件每年都有发生。还有很多农民不完全明白农药的使用，什么作物、什么时候用什么药，乱用药轻者导致影响健康，污染土地和水源，重者发生中毒伤害。还有的村民在生产和生活中无视安全问题私拉乱接电线，乱接用气管道，2011年以前出现过两起用电事故。

3.风俗与生活习惯不安全，短期难以改变。盐亭县农村普遍有清明、鬼节、春节上坟祭祖时放鞭炮、燃纸钱、烧香蜡的习俗，乡村的坟地大多在绿树环绕的山坡上，很容易引发火灾，在全镇森林覆盖率82%以上的情况下发生森林火灾就会造成重大损失。还有些群众不按医嘱服药，不健康的生活方式等也会造成伤害。

4.特殊的山区环境，增加了伤害源。地处山区，森林面积大，容易出现野蜂、毒蛇等小型野生动物伤人事件，2011年就出现了几起这样的伤害。另外就是地质灾害，有十多个村存在山体滑坡的隐患，对居住其中的村民存在一定的威胁。

5.资金不足，后劲难以持续。安全社区建设工程大，投入多，以乡镇为单位的安全社区建设的主体，存在资金上巨大困难，对于西部的农村乡镇、村来说，集体经济是“空壳”，几乎每一分钱都必须靠上级财政的支持。柏梓镇3年安全社区建设投入高达8千多万元，村民集资只有两百来万，其余都要靠上级支持，而西部的欠发达地区县级财政也几乎就是个“吃饭财政”，全县几十个乡镇，这样的压力可相而知，安全社区建设是只有开始没有结束的浩大工程，没有国家政策的支持是难以为继的。

6.部门力量分散，行动难以整合。安全社区建设涉及相关多个部门，交警、消防、电力、燃气、安监、农机、农资等很多部门，而很多部门的触角并没有延伸到乡镇，或者说在乡镇的力量相对薄弱，有很多时候需要县级部门的支持，而作为乡镇难以调动县级部门的力量，更加难以整合这么多部门的力量。

三、柏梓镇安全社区建设的主要做法

1.建立安全社区创建组织机构。柏梓镇安全社区创建启动后立即建立了组织领导机构。建立起一支有领导有组织有队伍。

1.1成立了跨部门领导机构――“柏梓镇安全社区建设促进委员会”（简称“安促委” ）；镇人民政府镇长任委员会主任，镇安办主任为副主任，抽调精干人员，组建了由4人组成的安全社区促进办公室，具体负责安全社区建设工作的组织、实施、协调、督导、联络工作。

1.2“安促委”下设9个专项工作小组。分防灾减灾、学校安全、伤害监测、居家安全、社会治安、消防安全、生产安全、交通安全、宣传推广等九个专项工作组，分别确定人员和职责。3、建立安全社区建设自愿者队伍。各工作小组根据各自的职能职责和辖区范围，在辖区内物色、动员有能力、热心公务的居民组成稳定的自愿者队伍，全镇共1000多人参与。并完善了自愿者的职责、管理、退出等制度。

2.加大宣传，让安全健康的观念深入人心。安全社区建设是全民工程，需要广大人民群众的支持和理解，柏梓镇首先做的就是富有特色的宣传工作。

2.1宣传方式多种多样，他们先后举办了知识讲座、组织宣传表演、办板报、写标语，发放小册子，发放印有宣传资料的雨伞、纸杯等。

2.2让宣传更加贴近群众生活，让群众更加容易接受，比如发放印有宣传安全知识的雨伞、纸杯，群众领回家中很实用，容易接受。

2.3编织立体的宣传网络。除了以镇为单位的大型宣传活动，更多的是活跃在田间地头的村、社干部、自愿者们的宣传，走家入户，利用村的农民学校、远程教育等平台进行的全方位的立体式宣传，让“安全社区”的观念深入人心，得到了广大群众的理解、支持、参与。

2.4真心真意对群众的关怀与宣传相结合。在安全社区创建中柏梓镇与相关的水利、电力、燃气等部门联动，免费为村民进行线路检修，请来县胂瘤防治研究所、绵阳市万江眼科医院的专家为群众免费诊治，请来县农业局专家学者免费为群众进行生态种养殖业进行持指导，在这单位的服务中进行安全健康知识的普及，深受百姓欢迎，

3.前期全面风险诊断摸清家底。柏梓镇的做法是准确辨识风险源，分析原因，制定有针对性的整改和预防措施，

3.1划分辨识单元：根据实际情况，将辨识对象划分为交通、生产、社会治安、消防、学校、地质灾害六个单元进行包括所有人员、所有活动和所有设施的风险诊断。

3.2辨识危险源：从六个单元的诊断中分析风险产生的原因，辨识各种可能导致伤害的行为和状态，重点从人的行为、习惯、意识，物的状态，环境和管理等方面进行考虑。

3.3确定风险等级：情况汇总后召开专题会议，邀请各方面专家和安全创建促进委员会成员进行风险评估，确定风险等级，制定分级整改方案。

3.4确定安全促进项目：根据柏梓镇的实际情况确定了道路交通安全、生产安全、消防安全、社会治安安全、居民居家安全、学校及儿童安全、防灾减灾安全等七个促进项目。每个项目分由若干个子项目组成，子项目包括风险表现、产生的原因、整改的办法、参与人员、资金来源、整改目标、整改时间要求等组成。规划详细，分工明确，职责分明。

4.项目推进，常监督、监测。柏梓镇在进行全镇安全社区建设七个项目全面推进，并在规定的时间完成整改，达到验收合格后，更加注重日常的监测和监督，把该项任务与其他工作紧密结合，保证了效果的持续发挥，而不是一时的短期效益。他们的做法是：

4.1全面的项目推进整改，动员全镇干部居民，争取上级的指导，县级相关部门的大力支持配合、资金支持下进行全面整改。

4.2日常监测和监督。安全社区建设是一项永远没有结束的工程，整改合格验收后，柏梓镇设置了日常监测、监督机制，以七个项目为单元，以自愿者队伍为主，实行重大事项立即上报，日常监测周报制。

4.3制定应急预案。为了应付突发安全事件，柏梓镇组织了应急队伍，制定了应急工作机制，进行经常性的应急模拟演练。

4.4持续改进原则。在安全社区项目推进改进后，进行项目评审，评审出持续改进的方面，在资金、人力、条件成熟的情况下，进行持续不断地推进整改。安全社区建设只有进行时没有完成时。

四、柏梓镇社区建设中的经验

盐亭县柏梓镇把安全建设这一外来的理念结合于本地实际，通过三年的建设改变了社区的面貌，积累了丰富的经验，值得我们学习和借鉴。

1.将安全社区建设融入日常工作中。一是融入乡村的公益事业中，在整改安全隐患的同时进行了公益事业建设，改善了基础设施，提升了群众的幸福指数。在三年的安全社区建设中，柏梓镇修建公路，达到了村村通，部分达到通社。修建梓江大桥，完善道路标志等，在争取上级补助，项目支持的同时充分调动群众的积极性，利用一事一议，集资200多万元，得到群众好评。二是融入民生工程。在进行安全隐患整治中联合相关部门进行了多项民生工程，修建敬老院，增添健身设施，修建饮水工程，为村民进行常见病免费诊治，危房重建2030户、了房加固4000多户等，这些工作既整改了安全隐患，又温暖了百姓。三是融入发展生产。结合安全生产，柏梓镇调动群众利用当地土地资源，引导群众发展绿色、安全的生态农业，对农民进行政策宣传，技术指导，产品检测，产品宣传，如今柏梓镇建立起4万亩核桃基地，18公理的核桃走廊，23公理产业带，3千亩绿色高粱，年出栏7万头生猪，目前重点打造的“高桥黑猪”，采用纯粮食喂养，已经小有名气，吸引了成都、绵阳等城市的客户年初到当地养殖户家中选定小猪，年终再来收购。由客户监督养殖全过程的模式正在当地推开，黑猪的名气也正在上升，品牌效益日益显现。四是融入村民公民意识提升。柏梓镇在安全社区建设过程中，注意加强群众公民意识的培养，在宣传阶段教育村民建设美好的生活要靠自己，不能只依靠国家，特别是在基础设施建设中导引村民投资、投劳，每项工程都专设“公益事业委员会”，由村民选举村群众参加，进行工程招标、工程质量、工程进度、财务管理等全方位的管理和监督。并对以前一些悬而不决的、村委会的选举矛盾等问题进行全方位的清理，召开村民大会公开调查处理，充分让村民当家作主，提升了村民的主民意识，责任意识，法律意识。

2.让人民群众成为安全社区建设的主体。一是让群众成为危险源诊断的主体。柏梓镇在安全社区建设的开初就认识到这是一项群众工程，必须动员群众的血量才能完成任务，在危险源诊断中充公发动群众，在一开始第一轮调查问卷时，有的镇村干部为了方便，就随便找几个人坐在办公室里填完了问卷，发现问题与在网上查找的差不多，镇党委、政府马上召开会议进行纠正，第二轮问卷调查时，镇干部到每村参加群众大会，与群众面对面交流，对于不能填写问卷的群众就进村入户走访，这样就收集到了全面的信息，比如富有山区特色的小型野生动物伤人，祭祖引发的火灾隐患等才录入危险目录。二是让群众成为安全项目推进的主体。在安全项目推进过程中始终把群众作为主要依靠力量，组建了1500余人的自愿者队伍，退休老师，老党员，社区大妈，低保人员、五保人员，组成了宣传队，护林队，夜间巡防队，交通劝导队，安全监督员，项目评审员等，处处可见群众的身影，在广阔的区域内只要有林区冒烟，镇安全促进委员会不到五分钟就能得到汇报。在“柏灵路”施工中，群众组成的“公益事业委员会”全程监督了招标、建设质量、财务管理、群众集资等。

五、柏梓镇安全社区建设的几点启示

柏梓镇安全社区建设给我们几点有益的启示：

1.上级党委政府的支持是建设成功的前提。镇作为一级政府在我们西部欠发达地区只有事权而无财权，一切经费几乎都来自于上级，安全社区建设所需的资金缺口大，没有上级的支持“巧妇也难为无米之炊”，柏梓三年建设资金高达7850多万，绝大多数来自上级的支持。县级各职能部门的支持需要县委政府的协调，安全社区建设特别是最初整改，必须有县上相关职能部门的大力支持，并且需要各部门协同作战，一个镇的职权有限，只有得到县委、政府的支持才能整合各职能部门协同配合，支持镇安全社区建设。

2.群众参与是建设成功的根本。安全社区建设是一项惠民工程，目的是让百姓过上安全、健康、幸福的生活，建设的主体也必须是百姓，要让百姓从内心接受，从行动上支持，从习惯上改变不是一件易事，从柏梓俚慕ㄉ韫ぷ骺矗取得成功主要是宣传工作深入人心，建设工作紧扣百姓福祉，得到了群众的支持。

3.部门联动是基础。安全社区建设是一项浩大工程，动员的力量，牵涉的部门很多，必须形成合力才能完成好任务，如果一两个部门或各部门单打独斗不能完成任务，必须要各部门有机配合，力量分配得当才行。比如在进行交通整治的同进要进行基础设施建设，在宣传消防安全时要对房屋建筑设计规划进行整治，在解决饮水安全时要关注见病防治等有时一个项目要同时牵动几个部门，要几个部门同时出面解决问题才能得到全面解决。这就需要各部门的协同配合。

4.一支过硬的干部队伍是建设成功的关键。安全社区建设是一项长期的工作，是一项极其烦杂的工作，每一个项目的负责领导都必须有非常高度的责任心，要能沉下身子，深入到群众中去，不能有半点的马虎，不能存半点的侥幸，时刻绷紧安全的弦，才能保证工作的顺利。还要有一颗为民的心，要怀着对百姓的深情去做工作，才能在工作中从百姓的角度考虑问题，才能赢得百姓信任和支持。

5.切实高效的工作制度是建设成功的保障。柏梓镇在安全社区建设上创新了很多工作制度，比如风险诊断制度，从规范职能、职责，诊断的范围、诊断的流程、风险的等级确定、采取措施建议等都规定得相当仔细。还有日常监督和监测制度，规定分农村的季节、各种风险的高峰时段，非常切实可行，操作性很强。

六、安全社区创建工作存在的问题和建议

柏梓镇的安全社区建设让我们看到了可喜的成就，但在调研中我们也发现了很多问题。

1.资金不足。农村社区幅员面积大，基础设施差，安全隐患多，需要投入的资金缺口大，镇、村、社集体经济基本上没有任何积蓄，而仅依靠县级财政支持也不可行，只有从国家政策上考虑才能从根本上解决问题。近年来中央十分重视农村发展，说“小康不小康，关键看老乡”，农村的发展成为了国家发展的重中之重，很多发展政策并没有产生良好的效果，新农村建设、统筹城乡、城乡一体化等尝试收效甚微，安全社区建设这样既能保护和发展产业，又能促进农村社会和谐，还能增加群众幸福感，提高农民的公民意识，提高基层自治能力的新模式，如果能得到国家政策的支持，在全国推开一定能走出一条新路，为下一步农村的集约经营、特色经营、生态发展打下良好的基础。

2.人力资源不足。农村劳动力大量外流，打工成为农民的主要收入来源，导致农村“空心化”，安全社区建设需要的人力资源在很多乡镇十分短缺，一些自愿者刚刚培训成熟就又外出务工了，流动性很大，让这个庞大的机制运行乏力。解决这个问题只有解决农业增收的问题才能彻底解决，只有发展农村大农场式的集约经营、特色经营、绿色经营才能增加农业产业收入，才能吸引资金、人才、科技向农村流动，才能让我们的有希望的田野充满生机。

3.基层群众自立精神不足。在免除农村各项农税提留后，农民对国家几乎没有任何义务可言，很多人对此是心怀感恩，但也有一些人养成了依赖国家的思想，在调研中我们发现，很多群众在赞扬安全社区建设时报怨也很多，认为这是国家的事，没有认识到自己的责任，对于基层自治的事情也认识不清，认为监督干部妨碍邻里关系，举报违反安全的行为会招来报复等。这样的思想会给共建、共享的安全社区建设带来阻碍。

4.部门分散、各自为政。安全社区建设以乡镇为单位，但需要很多县级相关部门的支持配合，而且是各部门的联动，而乡镇没有职权调动这些力量，只有在县级相关领导的组织下，成立专门的联合工作小组，需要时从各部门抽调力量组织起来才能完成任务。