试论公务员聘任合同的法律定位

摘 要：作为我国公务员法律制度领域的新生事物，公务员职位聘任制试点风靡全国。与以往公务员选任制和考任制不同的是，职位聘任制通过签订聘任合同的方式在行政主体和所聘人员之间建立起特殊的权利义务关系，聘任合同成为这项制度运转的核心。近几年，围绕聘任合同的纠纷开始出现，而聘任合同公法与私法相结合的属性却导致其定位困难，直接制约着纠纷解决的效率。在重点分析比较学界各种学说的基础上，肯定“人事行政合同说”的合理性，并以此作为纠纷解决的枢纽。

关键词：公务员；聘任合同；定位

中图分类号：D920.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）19-0139-02

随着社会主义市场经济的深入发展，竞争意识和效率意识成长为公民社会的主流观念，以往略显死板的公务员考任和选任方式越来越不适应当今建设便民高效服务型政府的需要。于是，一种新兴的公务员任用方式——职位聘任制应运而生。2011年初，在借鉴《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）相关规定的基础上，中组部和人社部联合下发了《聘任制公务员管理试点办法》（以下简称《办法》），各级政府积极响应国务院号召，在全国各地再次掀起了一股“试水”聘任制公务员的热潮。

一、公务员聘任合同概述

根据《公务员法》第97条的规定，公务员聘任合同是指：“机关与公民之间，为实现公务员管理的目标而依法就设立、变更、终止行政职务关系，明确各自的权利义务而达成的协议。”同时第99条也规定：“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理”，可见聘任合同维系着用人机关和所聘人员间相对稳定的平衡关系，对维护公务员合法权益起着举足轻重的作用[1]。

《办法》在总结各地聘任制公务员试点经验的基础上，对《公务员法》中的聘任合同单列一章进行了详细规定，细化了签订、变更、解除合同的条件，进一步规范了公务员聘任工作，但同时也存在着诸多不足，尤其是在聘任合同履行或终止后，一旦出现争议纠纷，在如何救济的问题上仍显薄弱。《公务员法》和《办法》都指出，在聘任制公务员与所在机关因履行聘任合同发生争议的，可申请人事争议仲裁，但人事仲裁委员会的设立和受案范围以及与劳动争议仲裁机构的关系等问题都没有明确规定，使得现实中可操作性不强。此外，《公务员法》还规定了当事人对仲裁裁决不服的，可以诉诸法院，但究竟是提起行政诉讼还是民事诉讼，法律也没有明确界定。因此，能否对聘任合同进行一个清晰合理的定位就显得至关重要。

二、公务员聘任合同的定位分析

（一）学界研究现状

目前，学界对公务员聘任制的理论研究并不深入，单独针对聘任合同法律性质的分析更是寥寥无几。笔者在大量查阅和综合比较相关资料的基础上，简单梳理和归纳为“民事雇佣合同说”、“劳动合同说”、“混合合同说”和“人事行政合同说”四类。

1.民事雇佣合同说。《公务员法》第97条规定，“机关聘任公务员，一定按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务”。本学说的支持者认为，既然公务员聘任合同称之为“合同”，法条规定又明白无误地彰显出《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）的灵魂——“意思自治”原则，那么理应将之归入民法的调整范围，适用《合同法》总则的有关规定。因为公务员聘任合同的主体具有强烈的人身属性，体现出传统“雇佣契约”关系，所以将其纳入《合同法》无名合同之“民事雇佣合同”的行列。

2.劳动合同说。劳动合同是指劳动者与用人单位之间为确立劳动关系，依法协商就双方权利义务达成的协议。劳动合同的法律特征表现如下：

（1）主体一方是劳动者，另一方是用人单位，具有特定性。

（2）合同内容具有权利义务的统一性和对应性。一方面，劳动者一方必须加入到用人单位一方去，成为该单位的职工，享受和承担本单位职工的权利和义务；另一方面，用人单位有权利也有义务管理本单位的职工，把他们的个人劳动组织到集体劳动中去。双方在实现社会劳动过程中形成了支配与被支配、领导与服从的职责上的从属关系[2]。

（3）劳动合同牵涉第三人利益，劳动者因享有社会保险和福利待遇的权利而附带产生了劳动者的直系亲属依法享有一定的物质帮助权。

“劳动合同说”支持者的理由如下：

（1）官方引用。前人事部部长张柏林在代表国务院向全国人大常委会作《公务员法》草案说明时曾指出，“考虑到公务员职位聘任制与公务员选任制和考任制不同，聘任制公务员与机关的关系实质是劳动合同关系，草案针对公务员聘任制的特点，设专章对聘任制的适用范围、聘任合同的签订、变更、解除、协议工资制以及因聘用合同发生争议的解决渠道等内容作了规定。”依据以上言论，本学说的支持者将聘任制公务员与国家机关之间的关系界定为劳动合同关系，并认为这是立法者的初衷和本意。

（2）两者在主体特征上契合。《劳动合同法》规定劳动关系的主体为企业、个体经济组织、事业组织、国家机关、社会团体和与之建立劳动关系的劳动者，一方可以是国家机关，另一方也可以是具有宪法赋予其公民资格和劳动权利的公务员。

（3）两者在合同内容指向的权利义务上相仿。从《公务员法》第98条的规定可以归纳出，公务员聘任合同的必备条款包括：合同期限，职位及职责要求，工资、福利、保险待遇，违约责任四项，约定条款则包括试用期和协议工资制等，而《劳动合同法》在以上几个方面也都作了明确规定。因为按照用人方式的不同，劳动合同可分为录用合同、聘用合同和借用合同，故公务员聘任合同可以看成劳动合同的一种。

3.混合合同说。此学说的支持者承认公务员聘任合同与民事合同、劳动合同存在区别，但由于其具有许多不同于传统行政法调整的因素，故不愿承认其行政合同的身份，且认为聘任合同产生的纠纷应准用民法的条款。

4.人事行政合同说。行政合同是行政主体为了执行公务，或基于实现公共利益的需要，与公民、法人或其他组织在意思表示一致基础上所达成的设立、变更、终止行政法上权利义务的协议[3]。行政合同的法律特征表现如下：