谨防城市化的消极后果

中国社科院拉美所课题组

城市化是国家发展和现代化的必由之路，同时也有可能带来某些负面后果。我国正处于城市化的加速期，拉美国家城市化进程中有些经验教训很值得关注。

一、坚持走城镇化道路，防止“大城市化”

“城市化”与“城镇化”不过一字之差，却是两种根本不同的方针。拉美地区城市化最主要的失误就是“大城市化”、“超大城市化”。1950―1980年，拉美经历了一个城市化加速期，城市化率由41.6%提高到65.6%；100万以上人口的大城市由7个增加到48个；有10多个国家的首都分别集中了全国人口的40―66%；墨西哥城的人口由300万人增加到1500万人，圣保罗由250万人增加到1350万人，里约热内卢由290万人增加到1070万人，布宜诺斯艾利斯由530万人增加到1010万人，都成为世界级超大城市。这种城市化模式带来了大量负面后果。

大城市具有就业机会多，城市基础设施相对充足等优势，不仅对移民吸引力大，自身扩张成本也低。但若不加节制，到一定时候就会面临资源、环境及各种社会问题的严重困扰并为此付出高昂代价。中心城市对于推动一个国家或一个地区的发展都有其不可替代的独特功能，人们因此往往过分热衷于发展这类城市。但是，这类城市如果集中了过多的人口和资源，就会对边缘地区的发展产生排斥效应，进一步加剧地区发展的失衡。中小城镇是地方经济发展的产物，凡是偏远、落后地区，城镇发展也滞后。坚持城镇化道路就要求在加快地方经济发展的基础上努力推动中小城镇的发展，这应是我国城市化的主要着力点。我国是人口大国，搞“大城市化”、“超大城市化”既不现实，其后果也不堪设想。

二、坚持正规就业与非正规就业并举，扩大城市就业

农村剩余劳动力能否实现向城市的有效转移，关键是能否在城市获得就业机会。拉美国家在解决城市就业问题上有两点教训：一是对正规经济部门，特别是现代工业部门创造就业的能力估计过高；二是忽视非正规就业。在战后年代，拉美的主流思想是片面强调进城农民应在城市正规部门获得“生产性就业”，看不起，甚至排斥非正规就业，如对自主创业规定过高的“门槛”和繁杂的手续，对非正规就业不给予政策支持等等。实际情况却是，包括现代工业在内的城市正规经济部门根本满足不了就业需求，上世纪50―70年代，拉美城市非正规就业的劳动力始终占城市就业劳动力的20%左右；90年代以来，拉美各国就业弹性普遍下降，城市新增就业岗位更是60%以上靠非正规部门提供。事实证明，扩大非正规就业是解决城市就业问题的一条重要渠道，我国也不例外。

非正规就业在传统上有两大缺陷，一是不受国家劳动法和其他法律的约束；二是没有社会保障。鉴于非正规就业的重要性，有必要采取相应措施促进非正规经济和非正规就业的健康发展。第一，把非正规就业纳入国家劳动法和其他相关法律的管理范围，对诸如压低工资待遇、恶意拖欠工资、任意延长工作时间、不提供必要的劳动保护、使用童工，等等，都应予以法律追究，以保护非正规就业职工的合法权益。第二，把非正规就业职工逐步纳入相应的社会保障计划之内。第三，要努力改变人们传统的择业观念。第四，继续加大对自主创业的政策支持力度。第五，加强对非正规经济活动的工商行政管理。

三、防止出现大规模城市贫民窟现象

拉美地区平均城市化率已达75%，部分国家已超过80%。城市化率高，人口过分集中于大城市，城市就业问题又解决得不好，结果造成大量城市贫困人口。这些贫民买不起住房，大都在城乡结合部自行搭建简陋住所，逐渐形成大规模的贫民窟，其带来的后果难以尽述。2001年，拉美城市贫民窟居民达到1.27亿人，占城市人口的1/3。贫困人口在大城市大量集中，也是拉美国家容易发生社会动乱的重要原因之一。

四、要选择适合国情的农业发展模式

城市化一头连着工业化，另一头连着农业现代化。农业现代化、产业化把农村富余劳动力排挤出来。工业化推动城市经济发展和城市规模扩张，把农业剩余劳动力吸收过来。一头“吐出”，一头“吸进”。“吐出”得过多、过快，城市化就可能“超前”或“失控”；“吐出”得过少、过慢，城市化就可能“滞后”。拉美城市化过程出现“无序化”局面的历史背景是，大量土地和其他农业资源被少数人垄断，大大压缩了中、小农户的发展空间。拉美各国（除古巴外）政府不是通过社会变革去调整农业资源的配置，而是提倡走农业“技术现代化”道路，即提倡私人大地产通过机械化、化学化、绿色革命等演变成现代大型私营农牧场，进一步减少农业劳动力。拉美各国政府几乎都把农村向城市移民视为缓解农村社会冲突的“排气阀门”，于是就出现大规模的自发移民潮。由于农业发达地区都是大型农牧场，人烟稀少，不利于中小城镇发展，落后、边远地区人口相对密集，但中小城镇发展又受到限制，这股移民潮就沿着小城市中等城市大城市的“三级跳”路径，迅速向大城市集中。拉美国家人均农业资源拥有量比中国多得多，但没有被有效利用。占主导地位的大型农牧场虽然产业化程度较高，但经营依然粗放，效率比较低。

综观发达国家的农业经营模式，基本上都以家庭农场为主，既符合农业生产自身的特点，效率也比较高。我国基于人多地少的基本国情，农业精耕细作、单产高的传统不能丢，可选择的农业经营模式可能是适度规模的家庭农场。拉美国家在认识上存在这样一种倾向：农业劳动力占总劳动力的比例越低，农业产值占总产值的比重越小，现代化程度就越高。这种简单模仿发达国家的倾向是认识上的一个误区。我国如此大量的农村富余劳动力都要在较短时间内靠城市化这个单一渠道来解决是不现实的。大力发展农村经济、加强社会主义新农村建设与适度加快城市化结合起来，是现阶段我国最可行的选择。

五、要防止“隐性城市化”

“隐性城市化”是指，农村劳动力在非农化过程中未能实现地域转移，或者虽然实现了地域转移，但其农民身份并未改变。这就涉及到我国农民进城打工的现象。当前我国的城市每年为上亿农民提供工作机会，是对社会的一大贡献。而且，这种农民工大规模在全国范围内流动的现象短期内恐怕不会消失。这就涉及到两个问题。

第一，农民工长期在城市做工，为城市和企业做出贡献，但他们除了得到一份工资收入外，享受不了一般市民和企业职工的福利待遇。城市和企业所享受的这种“低廉的劳工成本”并不是真实的成本，诸如农民工的住房、医疗、养老、培训、子女受教育等本属于劳动成本的支出，却要由农民工自己或中央政府、地方政府来承担。这种情况长此下去，城市和企业自然愿意维持现状，而不愿让农民工成为市民和正式职工，从而会阻碍城市化取得实际进展。

第二，取消户籍制度限制对于农村富余劳动力向城市转移是必要的，但还不够。农民移居城市面临的更大困难是城市的“生存风险”，即一家人究竟能不能在城市生存下来。如果对这种风险没有把握，他们也不会轻易脱离农村，而宁愿继续目前这种外出打工的方式，这同样会影响城市化取得实际进展。

（执笔：苏振兴）