履职尽责 推动不动产统一登记向纵深发展

编者按：最近，山东省出台了《山东省人民政府办公厅关于加快推进不动产统一登记工作的通知》，在不动产登记职责界定、登记资料移交、资金保障等方面做出了明确规定，在业内引起了积极反响。本刊特约相关业内人士就此展开讨论，推动不动产统一登记与房屋交易尽快厘清职责，健康发展。

自《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》（中央编办发〔2013〕134号）出台已有三年了，各地在推动不动产统一登记工作过程中遇到了各种各样的问题，这是职能调整、机构变动、人员关系变化等改革中常见问题。要加快推进统一登记进程，则必然要正确认识不动产登记的职责和内涵，依法履行职责，尽心尽力把这项工作做好做扎实。而最近山东省出台的《山东省人民政府办公厅关于加快推进不动产统一登记工作的通知》（以下简称《通知》），则对不动产登记职责的认定非常明确，针对当前不动产统一登记中业内热议的职责边界、登记资料的移交、经费保障等问题，该文件作出了严格要求，就此笔者谈一些观点与各位同仁交流。

一、不动产登记是法定的行政职责

正如《通知》所言“要将不动产登记申请、受理、审核、登簿、发证等法定职责统一到不动产登记经办机构并统一行使，严禁随意拆分，确保不动产登记职责完整”。其实这是个不辩自明的登记职责规定，这句话包含以下两个涵义：一是登记程序法定。《物权法》明确了登记以登簿为物权生效标志，而登簿是依法登记中的一个重要环节，正如其他行政行为一样，登记行为是由申请、受理、审核、登簿、发证等一系列程序所组成的，前后程序之间不能倒置或缺失，否则即为程序违法。二是行为主体法定。不动产登记是法律赋予登记机构的行政职责，主体资格的适格性是决定行政行为合法性的关键前提，如果行政主体为非法定机构或非法定机构的授权委托机构，则即使行政结果是正确的，则行政行为依然认定为违法。非法的行政行为将使当事人的合法权益无法得到法律保护。

二、不动产登记资料管理是不动产登记工作的重要组成部分

该《通知》对此有规定，“不动产登记档案资料是证明不动产权利归属的重要依据，是依法开展不动产登记和信息查询的基础。各地要按照不动产登记法律法规以及国家和省政府文件要求，尽快将原各类不动产登记簿和不动产登记原始资料等档案资料移交到不动产登记机构。”这个要求包含两层意思：一是登记资料由登记行为产生。事实上，登记资料和登记簿都是权属的依据，分别是不动产登记行为中从申请人处收取和登记过程中产生的材料和信息，是登记行为产生的结果，它们是登记的依据和最终的成果，登记资料和登记簿紧随登记机构的登记行为而产生，不能独立创设，而是依附于登记。而且登记资料具有动态性，只有将历史登记资料和增量登记资料结合利用才能体现其真正的效用，否则任何割裂历史与现时资料的行为都将使登记资料的价值荡然无存。二是登记簿和登记资料由登记机构保管。根据《不动产登记暂行条例》，登记簿和登记资料由登记机构保管。因为不动产登记簿和登记资料所具有的专业性、动态性、完整性等特有属性，这将导致其保管和利用都有专门的规定，由法定的机构予以保管可以更好地发挥社会效用。基于这两点，所以登记簿和登记资料不存在移交问题，它们始终与不动产登记机构同时存在，依存于登记机构。

三、经费保障是不动产登记向纵深开展的必要前提

不动产登记工作服务于广大群众，面广量大，服务质量和数据保密性要求都很高，必须有资金保障，因此该《通知》有要求：“各级政府要结合本地实际，将不动产登记工作相关经费纳入同级财政预算统筹安排，切实保障登记窗口设置、存量登记数据整合建库、登记信息系统开发等方面的经费需要。各级财政和国土资源部门要根据不动产统一登记工作任务，科学编制不动产登记保障经费预算，落实各项经费需求”。从不动产登记统一过程的已有实践可知，至少在以下三方面需要投入不少的资金：一是窗口设置及日常运行。当前政府部门的服务要既快又好，让百姓办事感觉到方便快捷，则要配备足够的人员和较多的窗口。因此国土系统目前推广的“四全”服务是这一服务目标的最好体现。要真正推广“四全”服务，则要在行政区域内设置多个网点，每个网点根据业务量多少要配备一定人员和设备，相对于原来的集中登记，多网点布局的“四全”模式在行政成本开支上要更多，因此，要有相应的经费保障各网点的正常运行。二是开发系统整合数据。要将原来散落在各单位的房、地、林、草、海洋等不动产归集到一个单位登记，则势必要建立一个统一的登记系统，可以适用于以上不同客体的各类登记业务，同时，由于统一前各单位存在大量的历史数据，数据之间不匹配现象极为普遍，而要在同一平台运作，则必须要整合历史数据，做到房或林等与土地属性的相互匹配，这是一项保证登记工作开展的基础工作，也是极其需要大量人力物力的系统工程，需要大量的经费作保障。三是责任承担赔偿基金。履行职责必然对应相应的责任，登记行为是行政行为，登记错误将会承担行政赔偿责任，各地因为登记机构工作人员未尽审查责任导致登记错误而承担国家赔偿责任的案例屡见不鲜。而每天都要从事这么多登记业务，登记出险的概率在所难免，加上不动产价值又如此之大，因此在加大防范风险的同时建立财政赔偿基金非常有必要。

四、注重与诸多相关横向环节的协调与衔接

尽管不动产登记与其他管理行为有着明确的职责边界，但并不是说与其他管理行为互不相干，恰恰相反，登记与前期的审批或行政许可行为有着密不可分的关系，特别是在当前各行各业均以网络化管理为其主要抓手的前提下，应当以信息共享为契机，简化手续提高服务水平，减少行政资源的耗费。就以商品房合同与缴纳契税为例予以简单说明，首先谈到网备合同，网备合同是住建部门为了加强对开发楼盘预销售管理而采取的网络化手段，经过网备后所有可售或未售或有权利限制的房屋在网上都清楚显示，起到很好的公示效果。由于网备只是行政管理手段，而购房者只有申请经过登记后才能取得不动产物权，但登记所需要的信息和部分材料只要通过与住建部门信息共享即可方便获得，根本不需要申请人再次提供，从这个意义上说，住建部门的网备管理与国土部门的不动产登记是息息相关的，而且双方数据只有打通了才能既减少交易风险又减少工作压力。然后再以缴纳契税为例，协税是登记机构的法定职责，因此缴纳契税环节一般都在登记之前完成，而买卖房屋不同的情形会有不同的税收政策，因此掌握买卖房屋者的已有房产信息是缴纳的依据之一，为此，税务部门只要借助于登记机构的信息共享即可方便知晓，同样地，是否已缴纳税费在信息共享状态登记机构通过查知系统即可，这样省却了当事人往返出具证明的麻烦。由此可见，只有政府横向部门间充分的信息共享才能形成社会合力，服务效率才能有效提高。因此，从这个意义上说，不动产统一登记的顺利推进不仅需要国土部门一家的努力，更要靠其他部门的大力支持，这是利民为民的民生之事，需要跳出部门从全局的高度考虑，依照法律法规共同把这项工作向纵深推进。