从户籍制度层面出发探析农民工问题

摘 要:农民工是中国特定户籍制度下农村劳动力转移的产物。他们是伴随着中国改革开放产生而来的新兴社会群体,他们被党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,要使“亿万农民工成为产业工人重要组成部分”[1]。 然而,现行户籍制度的缺陷导致他们的身份不是工人,而是农民。因此,正确认识到户籍制度与农民工之间的关系以及从户籍制度层面解决农民工问题成为当务之急。

关键词:户籍制度;农民工;准入制度

中图分类号:C913 文献标识码:A文章编号:1003-949X(2010)-08-0049-02

一

户籍制度本指户籍管理制度,只是表征公民居住区域的一项证明,只能是有人口登记、管理、稽查以及了解人口数量与分布情况,并进行相关管理的一项国家行政管理制度,其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。新中国成立以后,我国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》于1958年经全国人大常委会讨论通过,它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。也就是这一部条例,使农民进入城市受到了法律的严格限制,城市与农村之间从此构筑起一道高墙。因此,在以户籍制度为主体形成的城乡二元经济结构壁垒制度下,中国农村人口转化为城市人口也表现出独特的“二步路径”:农民――农民工,农民工――市民。

农民工不仅是具有中国特色的“二步路径”的桥梁环节,更加是中国特定户籍制度下农村劳动力转移的产物。国际上其他国家也有流入城市的农民,但却没有与之相对应的概念。

农民工是从农民中率先分化出来、与农村土地保持着一定经济联系、从事非农业生产或经营、以工资收入为主要来源,但不具有城镇居民身份的非农产业从业人员。农民工不同于传统的产业工人,具有独特的、典型的特征。首先,他们来自农村,户籍身份是农民;其次,他们主要从事非农产业的生产活动,或者主要时间是在从事非农生产活动,并依靠工资收入生活;再次,非农活动的领域不仅包括第二产业,而且还包括商业、服务业等第三产业。简而言之,“农民工”的称呼是作为户籍身份的“农民”和作为职业身份的“工人”的一种混合[2]。

农民工是一个庞大的社会群体,据国家统计局调查显示,大陆农民工人数超过2.25亿,其中在异地的农民工达到1.4亿以上[3]。又据中国社会科学院社会学所2008年的社会状况综合调查表明,至少63.8%的农村家庭中有成员曾有非农业就业经历,在经历2008年的国际金融危机后依然有成员从事非农职业的家庭至少占55.7%,就个人而言,43.2%的人有过非农就业经历,目前依然有26.4%的农村户籍人口从事非农职业[4]。

农民工队伍越壮大,就意味着越多的人沦为新兴弱势全体。由于我国现行的户籍制度将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民权益同户口性质挂钩,在户口制度载体上附加各种利益关系,这就导致有着户籍身份“农民”的农民工来到城市却无法享受有着户籍身份“市民”的城里人享有的权益,这使农民工在城市中处于一个边缘人境地。有调查显示,有40%的进城农民工把自己定位为“农村人”,只有2%把自己划归为“半个城里人”,有37%的人“说不上”自己的身份地位[5];另有调查也显示,认为自己还是农村人的占61.8%,认为“也算是城里人”的占8.7%,还有16.5%的认为“既不像农村人也不像城里人”[6]。根据这些数据,可以认为,户籍制度是农民工问题的根源。“农民工和城市工的工资差异的15.73%是由户籍制度造成的;农民工和城市工的行业分布差异的50%是由户籍制度造成的;农民工和城市工养老保险、失业保险和医疗保险享有率差异的59.48%、51.82%、17.23%是由户籍制度造成的。”[7]

二

我国现行的户籍制度是农民工问题的根源,它的形成也有着深刻的历史根源。

建国初期,人口在城乡之间可以自由流动,基本上不受什么限制,农民可以向城市自由流动。但当时的新中国是处在一个相对封闭的国际环境之下,国家工业化的起动只能是来自内部积累,农业哺育工业,为国家工业化提供原始积累。由于重工业资金投入大,所以城市吸纳劳动力的能力较弱。随着重工业优先的工业化战略开始起动,城市粮食供应出现严重紧缺,国家由此实行了农产品统购统销制度。农产品统购统销制度的实行,骤然拉大了工农业剪刀差,形成了农村人口涌入城市强烈的利益驱动。大量农村劳动力进入工业领域,使城市的人口负荷量骤然增大,城市资源短缺的情况更加严重。国家为了减轻城市压力,支持工业化战略的实施,开始将控制人口流动的功能引入户籍管理,并从户口管理、粮食供应、劳动用工和社会保障等方面对农民盲目流入城市进行控制。1955年11月,国务院颁布了《关于城乡划分标准的规定》,将“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标,按“农业户口”与“非农业户口”进行划分与管理的二元户籍管理体制开始形成。

1958年1月,《中华人民共和国户口登记条例》颁布。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度,是新中国城乡统一户籍制度正式成立的标志。《条例》明确规定了迁移审批制度和凭证落户制度,对户口迁移做了约束性规定。原则上,农民向城市、小城市向大城市的人口迁移都受到严格限制。由此,新中国的户籍制度最终引入了严格限制农村人口向城市流动的功能,形成了城市和农村的二元户籍管理方式。

这样,以户籍制度为中心,附着住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻生育制度等十几项制度,构成了维护中国特有的城乡二元结构的制度壁垒。城市居民可以享受较高的生活福利和行政性硬性划给的就业机会,农民则被束缚在土地上,实际上没有得到与城市居民同等的国民待遇,从而演化为两种不同的身份制度,形成不平等的两个社会集团。

追根溯源,当代户籍制度的形成在于国家工业化战略的实施,固化于国家工业化战略的受挫。它不仅是计划体制下短缺经济的产物,而且是把生产和消费对立起来的片面工业化思维的产物。反映在国家发展战略上,则是应对人口压力巨大而资源匮乏,地域经济极大不平衡国情的一种制度选择。所产生的负面制度效应是客观上割裂了城市化与工业化过程,使中国的城镇化一直滞后于工业化。

三

中国当代户籍制度是50年代中期在国家工业化进程发生曲折的情况下逐步建立和形成的。它已不适应担待中国的发展,它已成为农民工问题的一个毒瘤,围绕农民工的户籍制度改革的呼声便不绝于耳。在户籍制度改革的众多建议中,以“准入制度”代替户籍制度这一方案最具有可操作性。

户籍制度改革的最终目标是取缔其衍生出的固化公民先天身份及其相应的权利与义务、控制人口自由迁移等附属功能,恢复户籍的最重要、最根本的功能――治安管理和人口统计职能,但改革不能一步到位,必须考虑各利益群体的承受力,避免发生大的社会动荡;同时必须与经济发展相适应,防止国际行为损害经济建设这盘大棋,所以,以“准入制度”代替现行户籍制度是符合各方面利益的农民工的最好选择。

准入制度的基本精神是逐步放开城市户籍,特别是要根据各个城市自身产业、经济发展特色、农民工特点制定农民工转化为市民的不同准入方式和标准,有条件的准许农民工变为市民。与户籍的区分相比,产权和一系列技术证书对于地位的区分要细化得多。

从社会分层的角度看,户籍制度是一种社会屏蔽制度,即它将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外。社会屏蔽制度的核心,是在为人与人之间、以及人与资源之间的关系建立起一种排他的社会秩序,不利于社会流动和社会公正。与户籍制度的社会屏蔽相比,产权、文凭、技术证书的社会屏蔽显得更加公平。因为,产权、文凭、技术证书是一种根据人们的后天活动确定地位的制度,一个人要通过努力、奋斗才能获得,所以强调后天努力的新制度比原有的制度体系更具有公平性。

毋庸置疑,以“准入制度”代替户籍制度,引导农民工身份转变,具有多方面的积极意义:

第一,有利于激励农民工积极朝着准入标准努力,提高农民工素质,从而为农民工更好的实现身份转变、融入城市市民生活提供保障。准入制度并不是完全的否定传统的户籍制度,而是在剥离户籍制度其他功能、还原户籍制度证明身份的本来功能的基础上,根据各个城市发展的特点和农民工特点制定全面的、更有利于城镇化的“准入制度”体系,改变过去户籍制度的“单一标准”,从而实现以“个体排他”代替“集体排他”。

第二,有利于我国城镇化的良性健康推进。以“准入制度”代替户籍制度,它有利于消除社会隔阂和人为设置的制度障碍;有利于协调城市市民和农民工之间的关系。用“准入制度”代替户籍制度推动农民工身份的转变,将更有利于改变城乡二元结构,打破户籍壁垒。

第三,有利于为大中城市的发展提供充足而稳定的技术人才。农民工身份转变的制度化:以“准入制度”代替户籍制度,政府和社会都在这场农民工身份转变的过程中扮演积极角色,为农民工提高自身素质和学习培训提供机会,从而使得农民工有了立足于城市的一技之长,增加农民工拥有一份安身立命的职业的可能。

参考文献:

[1]2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].人民日报,2008-10-20(1).

[2]王小章.从“生存”到“承认”:公民权视野下的农民工问题[J].社会学研究,2009(1):128.

[3]参见《中国农民工总输逾2.25亿人》.省略\090329\101,1277,5659694,00.shtm).

[4]中国社科院“农民工返乡机制研究”课题组.应对国际金融危机系列调研报告之五--徘徊在城乡之间的中国农民[N].光明日报,2009-04-09(11).

[5]朱力.论农民工阶层的城市适应[J].江海学刊,2002(6).

[6]项.“东镇民工”系列调查之六--自我定位和人生安排[J].中国青年研究,1998(6).

[7]张世伟、郭凤鸣.东北地区城市劳动力市场中户籍歧视问题分析[J].中国农村经济,2009(2).