柔性管理凸显政府理念变革

柔性管理改变了长期以来政务部门在群众心目中“不是收费就是处罚”的负面形象，转变了执法思想理念，树立了人性化监管执法的新形象，政府机关善用行政指导等“柔性管理”方式大有可为

近日，公安部透露，在流动人口违法犯罪地域特点明显的地区，要积极试行“外警协管外口”的做法，即俗称的“老乡警察管老乡”。

无独有偶。2007年5月，北京市城管执法局公布了将在全市逐步推开的六项柔性执法指导措施，取代曾经“一步到罚”的简单执法方式：初次无照经营将只会受到告诫而不再处罚，摆摊设点、店外经营等违法行为也将不再仅依靠罚款进行处置。除了执法事项提示制、轻微问题告诫制、管理责任建议制外，同时推出的突出问题约见制、重大案件回访制和典型案例披露制，形成了北京城管执法的“六步曲”。从过去公众广为诟病的“粗暴执法”、“重罚款、轻预防和监管”的执法方式，到如今的行政指导、“柔性执法”，城管执法理念悄然发生了一百八十度的大转弯。

“过去，我们怕工商，现在我们盼工商。”这是福建泉州泉港区工商局推行行政指导以来，企业主吐露的心声。泉港区工商局发现泉港化工厂合同管理存在不少问题，没有立即进行行政处罚，而是主动建议企业使用规范的合同文本，并指导企业建立起规范的合同管理制度。

越来越多的中国政府行政部门开始在建设和谐社会、法治政府的背景下，积极探索不具有行政强制力的行政指导、行政鼓励等柔性管理方式，并逐渐积累经验，促进法治政府与和谐社会的构建。柔性管理正在中国进入实践阶段。

近日，本刊约请了中国行政法学研究会会长、国家行政学院法学部主任应松年就柔性管理与政府自身建设等话题展开深入的探讨。

柔性管理应时而生

人民论坛：什么是柔性管理？行政指导等“柔性管理”方式，是在什么背景下应运而生的？

应松年：相对于行政审批、行政许可、行政处罚等行政手段，与体现行政机关与相对人支配服从关系的、传统的权力性行政相区别，行政指导在行政法上一般称为“非权力性行政”，作为一种“柔性管理”方式，是指行政机关在其职能、职责或管辖范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规范或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等方式谋求行政相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。

行政指导作为行政机关实行柔性监管的一种典型方式，在一些法治国家的行政管理实践中早已得到充分运用。从历史渊源看，以行政指导为代表的柔性管理大致产生和兴起于二战以后。盛行于20世纪30年代的“凯恩斯主义”的负面效应日益显露，出现了所谓的“政府失灵”，在这种情况下，更多采用建立在平等协商基础上的行政方式，就成为一种必须的选择，既积极又柔和的非权力性行政在日本、德国等现代市场经济国家应运而生，取得巨大成功，并迅速为各国所借鉴。

改革开放后，我国一些行政机关开始运用行政指导，但对其尚无准确认识。长期以来，行政执法机关对于行政管理行为的认识和运用，主要集中于刚，对于非刚性的行为考虑不足。行政处罚的最终目标是减少违法，使我国步入法治社会，但实际上，处罚的效果往往不尽人意，此时行政指导等“柔性管理”应运而生。

行政指导等柔性管理方式的产生，正是与我国目前所处的发展背景和社会大背景密切相关。由于市场经济发育的不成熟，再加上经济社会转型时期市场秩序建立的特殊性，市场监管对于政府履行经济职能尤为重要。另一方面，我国正处在体制转轨和经济转型的重要时期，有一些深层次的社会矛盾，在社会保障等制度还没有完全到位的情况下，行政执法的任务应当是更多地去宣传和推行多样化的执法方式、执法理念，而不应该拘泥于传统的刚性执法方式。

政府机关善用“柔性管理”大有可为

人民论坛：对于老百姓来说，上机关办事，最怕有时因一点小事，却因为不知道该带哪些材料而一趟趟跑冤枉路。“门难进、脸难看、事难办”，曾经是不少群众在同政府机关打交道时留下的评语。近些年来针对这些问题，各地政务部门取得的成效有目共睹。与以往“政府被动的服务”相比较，从各地的实践来看，柔性管理的效果如何？为什么我们需要柔性管理？在施行柔性管理中，有些事情看起来是分外之事，为什么却能起到很好的效果？

应松年：“赠人玫瑰，手有余香”。水亦软之，却足以穿石。行政执法的根本目的在于维护秩序安定，而决不是为惩治而执法。行政执法行为的最优效果，应当是社会公众广泛认同并自觉接受。而柔性执法，则是达到这一效果的好手段。

柔性管理，作为注重行政相对人的同意和协力，以灵活多样的方式达致行政目标的非强制性手段，摒弃了单纯依赖行政收费、行政处罚、行政强制等强制性行政行为、实行命令―服从式管理的传统行政模式，发挥了促进行政民主、降低治理成本的特殊功效。

就拿北京城管部门执法方式上的变化来说，国务院在推行依法行政的实施纲要中提出，依法行政首先就是要求程序正当。在行政处罚之前或者之中，执法机关要做哪些事，必须把事实调查清楚后告知相对人，告知的意思就是教育和处罚相结合。告知相对人以后，如果要采取措施，还要对其说明理由，为什么要这样做，他违反了哪条规定，并听取他的意见和申辩，最后才能作出决定。

北京城管部门执法方式上的变化，表面上看，好像是要说两遍、三遍，执法成本增加了。但事实上，以前刚性执法方式的成本才更高。你稍微粗暴一点，老百姓就会对你有意见，那可不是某个人的问题，那是整个群体。政府和老百姓的关系问题处理不好，那可是非常划不来的。

柔性管理改变了长期以来政务部门在群众心目中“不是收费就是处罚”的负面形象，转变了执法思想理念，树立了人性化监管执法的新形象，为行政相对人营造了发展新契机。在一些地方的实践中，“柔性”管理确实改变了公众对政府行政部门的既往看法。政府机关善用行政指导等“柔性管理”方式大有可为。

柔性管理：建设服务型政府的重要切入点

人民论坛：柔性管理，除了行政指导之外，还有行政合同、行政奖励、行政资助、说服教育等多种方式。有学者认为，运用柔性管理在管理方式上体现了服务型政府的要求，体现了以人为本，是政府部门尊重市场规律的表现，是政府部门为市场主体创造条件、提供服务的体现。您如何看柔性管理在未来的发展趋势？

应松年：行政指导等柔性管理方式在中国已经开始实践，理论研究也已全面跟上。从目前情况来看，中国式行政指导具有自己的特点，中国政府部门对行政指导的渴望也非常强烈，柔性管理方式必将在中国获得广泛应用。

建设服务型政府，政府行政管理就不能停留在监督、管理等职能上，不能总是习惯于使用以行政强制力为后盾的执法方式，行政指导作为一种柔性管理手段,是建设服务型政府的重要切入点。政府不但要重视经济调节、市场监管的功能，现在更要强调培育市场，培养市场主体的能力。

行政指导等柔性管理最大的意义在于“管制型政府”向“服务型政府”的转变，政府提供更多柔性的服务。随着现代民主制度建设的发展，政府的公共管理职能发生一些显著的变化，一是原来政府作为社会公共管理的单一主体，现在扩大到更多的非政府组织参与社会公共管理；二是公共管理的方式更加带有柔性化特点，改变以往指挥命令的刚性管制方式，更多地运用行政指导、行政协商、行政调解等柔性管理方式；三是公共管理的价值导向发生转变，从控制转向服务。强化政府的公共服务职能就是要政府将其职能由直接参与经济管理转化到为市场主体服务、创造良好的环境上来。

采用和推广行政指导，既是落实党中央提出的执政为民理念和构建社会主义和谐社会的时代要求，也是破解实践中传统行政管理方式无法有效解决一些问题的现实要求。柔性管理方式在政务机关的积极运用，对于弘扬有效行政理念、促进和谐社会构建能够发挥出积极作用，有助于推动创新监管方式，提升监管水平，更好地服务于经济建设。

人民论坛：2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第九条指出，改革行政管理方式，要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。柔性管理，对于公共服务型政府的建设有何重要意义？

应松年：中国正处在改革发展的关键时期，政府转型是建设和谐社会的关键。我们正处于一个与传统社会相去甚远的时代，整个社会的公共事务、社会工作、社会管理变得更加多样与复杂。“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”是提高建设社会主义和谐社会能力的一个重要内容。

行政指导等柔性管理方式的核心问题是推进行政服务，建设服务型政府。柔性管理，是建设服务型政府的重要切入点。柔性行政管理手段的运用，有助于提高管理相对人的法律意识，自觉停止违法或者避免各种法律纠纷的发生，使社会在法治之下实现有序和谐，是政府管理职能的创新，是对政府职能的补正，把政府职能转变落到了实处。

人民论坛：“柔性管理”在现实中面临哪些新问题和困惑？如何进一步探索创新，使之更加臻于完善？

应松年：行政指导过程中也存在一些问题，比如，工商机关指导旅游业发展，是否有代替旅游局职能之嫌？此外，工商局承担指导企业规范合同这一职责非常好，但也可能负担太重，能否运用行政服务的方法来重点扶助小企业，让他们参与社会发展？通过成立律师服务中心的方式，让他们提供指导？

柔性管理并不是新的理论，但它是管理观念的一个转变，是相对于传统的刚性管理而言的。具有内在性、直接性、无形化、肯定性、持久性等特性。政府在行政管理中借鉴和采用柔性管理，可以大大提高政府管理水平，促进政府行政管理的理论创新和制度创新。

各地开展的行政指导等柔性管理实践，其实是正在做一件非常重大的事情，即通过推行行政指导推动管制型政府向服务型政府转变，而行政服务推动了经济发展，迎合了国家转型时期的政治需求。理论界应该主动介入，及时从实践中不断摸索和总结，结合中国实际不断探索、提炼，在理论上深化、研究和概括，以促进加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。