解困农地 第11期

大规模的全国第二次土地调查(下称二调)已进入尾声。初步汇总结果出人意料:耕地面积较2008年度全国土地变更调查多出近2亿亩,建设用地多出4000万亩左右。

这“多出来”的土地,令“18亿亩耕地红线”的坚守和建设用地的从紧管理压力陡增。

二调虽基本完成,却不能如决策层设想的那样加快推进安徽等农业大省的农地确权,因为农民认为使用权证能带来的好处并不大――现行的《土地管理法》明确规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

事实还表明,二调也不能制止广东等城市化速度较快的省份多年来“球”式的农地流转跃进。在农业建设范畴内的流转,已经展开多年,而利润丰厚的“农转非”意义上的土地流转,纵然权证在手依然窒碍难行。这就令农地使用权证势成鸡肋,而面对国家征用农地时,权证仅作为补偿证明,更让人对其兴味索然。

在某种意义上,农地确权的隐含之意,是让农民替国家看住耕地,以免被地方政府“侵蚀”。然而在现实中,被保护者与被防范者似乎更愿意结成利益同盟,联手规避横亘在工农和城乡土地流转途中的法律之障,谋取双方利益最大化。

如此利益共同体,对旨在保护农民土地利益的现行法律构成巨大反讽。其名义上的“非法”充满种种不确定性,其间的利益纠葛与纷争既损害经济效率,又增加社会运转成本。

事实同样表明,类似河南省的温和“村改居”方式,在农地确权和流转不畅的情况下,必然陷入诸多争议。“村改居”背后同样利益纠结、矛盾丛生。其中不仅充满村民们对集体资产处置失语的愤懑,更涉及“村民变市民”后保障无着落的隐忧,所谓城市化和工业化的超常规发展,并不会因此而捷径自生。

面对中国当前无可阻挡的巨大用地压力,决策应因时而动,顺势而为,尽快实行城乡同地同价同权政策,让农民真正成为拥有农地之民,拥有更充分的议价能力,以形成公开、公正、透明的土地交易市场,进而通过市场配置实现土地集约化利用。

堵不如疏。全国土地二调博弈尘埃落定之时,新一轮用地博弈大幕刚刚拉开。如何解开农地确权、流转等困局,视乎决策智慧与决断力。■

――编者