行政相对人的法律素质与行政效率相关性研究

【摘要】行政相对人的法律素质包括行政人所具有的法律知识，行政相对人的法律意识以及行政相对人运用法律知识的能力和行为。提高行政相对人的法律素质，不仅是建设法治社会的要求，而且对于提高行政效率具有重要的意义。行政相对人法律素质的提高可以改进行政过程，监督行政不作为以及制约行政违法行为。

【关键词】行政相对人 法律素质 行政效率

行政相对人法律素质的内涵

行政相对人作为行政法学的一个基本范畴，是行政法理论上一个具有重要意义的概念。目前，在行政法学界对行政相对人的理解，最为常见的是以下两种：一是从行政主体的行政行为对象上理解行政相对人；二是从行政法律关系的角度理解行政相对人。行政相对人的法律素质，泛指行政相对人所具有的法律知识与技能，以及法律意识。

第一，在法律知识方面，行政相对人除需掌握基本法律知识外，应主动了解国家或地方的各项行政法律法规和全面推行依法行政的各项政策等，并能全面了解新法颁布动态，以便及时更新知识。

第二，在法律意识方面，行政相对人需具备法律主体意识、维权意识、参政意识、监督意识等。其中法律主体意识是核心。

第三，在法律行为方面，行政相对人应在知法、懂法的基础上，利用合法途径维护自身权益，如学会用法，包括能收集、提供并运用证据证明某一法律事实已经出现；能准确选择相应的法律规范作为维权依据；能按法律规定的程序、形式，积极主张自己的权利和要求对方履行义务等。

总体而言，行政相对人法律素质具有现实性、时代性、发展性和层次性四大特点。即行政相对人的法律素质和社会发展现实相契合，随着时代的发展而发展，并在某个发展阶段具有这个发展阶段的特征，同时因行政相对人的素质差异而又具有一定的层次性，不是整齐划一处于同一发展水平的。

行政相对人法律素质与行政效率相关性

行政相对人参与行政过程层面。行政相对人参与行政管理，主要是指行政相对人行使其参政权利的过程。

行政相对人具有较高的法律素质而合法，将有利于过程中行政效率的提高。①随着经济的快速发展与社会的不断进步，行政相对人日益增长的利益需求也呈多层次、多元化发展趋势。公共行政管理过程中，作为行政主体的政府和行政相对人难免会产生矛盾、分歧。在过程中，如果行政相对人因为法律素质不高，而不能合理利用渠道，或者不按照政府的规定行事，必将增加政府公务支出成本，降低行政效率。而若行政相对人以讲道理、讲秩序、讲法律的方式合法、依法诉求，形成良好的秩序，不仅有利于解决问题，且会成为政府提高行政效率的有效途径，是维护社会稳定、构建和谐社会的一个重要方面。

行政相对人具有较高的法律素质而积极负起举证责任，将有利于行政诉讼过程中行政效率的提高。我国行政诉讼法规定 “被告对其作出的具体行政行为负举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和依据的规范性文件”，“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”，“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”，“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据”（编者注：《中华人民共和国行政诉讼法》第五章第三十二、三十三、三十四条）。即在行政诉讼中，行政相对人的举证责任非常轻，这样的作法主要是为了保护处于弱势的行政相对人的权益，但也不可避免地增加了诉讼和行政成本。如果在行政诉讼过程中，行政相对人也能积极、主动地负起举证责任，对于公正解决案件以及提高行政效率都将有益。由此，我们应积极加强政府法制工作，帮助行政相对人增强自身的法律素养，使其以积极合法的行为参政，将促进行政效率的提高。

行政相对人支持合法行政层面。首先，行政相对人对法律、法规及规章的了解程度会影响行政效率。在公共行政管理过程中，即使行政主体有很强的责任感和服务意识，法律法规和程序也十分完备，但因行政相对人法律素质不够高，也会对行政机关提供高质量的服务形成挑战，降低行政效率。

其次，行政相对人对行政法治原则的认识程度会影响行政效率。当前，在我国实施依法治国的方略以及全面推进依法行政的趋势下，行政相对人对法律知识的了解程度越高，对法律精神与原则的认同程度越高，就越有利于公共行政管理事务的高效完成，有利于依法治国方略的实施，有利于和谐社会的建设。

行政相对人制约违法行政层面。具有较高法律素质的行政相对人依法对行政机关的行政许可审批进行监督，有助于提高行政效率。行政许可是在市场经济条件下政府最重要的行政管理手段之一。行政许可审查时限制度是行政许可审批过程中一项重要的制度，也就是行政部门在接到行政相对人的申请后，作出最后决定期限的制度。即在一定的时间限制内，行政机关必须对行政相对人的申请进行答复，给予许可或者不予许可。在市场经济条件下，许可裁决时间拖的越久，申请人的预期利益损失就越大。如果行政相对人了解行政许可的审查时限制度，就可以利用法律手段维护自身的利益，并同时推动行政效率的提高。

具有较高法律素质的行政相对人不仅能够利用法律手段对行政机关不作为进行监督，打击行政机关的作风，还可以依法制裁行政机关的违法行为，从而改变行政主体在行使行政权力的过程中因程序不合法降低行政效率的行为。虽然我国制定了大量的行政监督制度，颁布了相关的法令，并设立了众多执法监督机构和部门，但是在现实中，依法行政的现状却难以让人满意。如果行政相对人不断提高自身的法律素质，依法对行政机关违法以及不作为行为进行监督，并对行政机关作为之请求事项以书面形式进行督办、催办，将可能大大提高我国政府机构的行政效率。

提高行政相对人法律素质的对策

在依法行政背景下，行政相对人法律素质对行政效率具有重要的影响作用。行政相对人法律素质的不断提高与完善，也将有利于公共部门行政效率的提高。行政相对人法律素质是依法行政、提高行政效率的“软件”与灵魂，只有植根于丰厚的法治社会土壤之中，行政相对人的法律素质才能得到提高。同时行政相对人法律素质的提高，又反作用于社会环境和法治建设，从而促成依法行政的深入贯彻和落实。

首先，把“尊重和保障人权”的宪法原则与依法治国及依法行政有机结合起来。“尊重和保障人权”要求作为行政主体的政府摆正自己的位置，重视行政相对人的权利；坚定不移地推进政治发展，丰富社会主义政治文明的内涵，通过基本的制度、体制的构建和人的政治素质的培养，充分展现社会主义政治文明的优越性。

其次，要进一步培育和滋养法治市民社会。目前，我国市民社会的力量正不断壮大和合法化，需通过多种渠道实现其对国家公共政治正面意义上的影响。因此，不仅需要建立一套制度性的程序和规范，还需要提高行政相对人应有的素质，特别是法律素质。

再次，要确立法信观念，增强法律的认同感。重新认识法律与政策之联系， 将只按照政策办事而忽视依法办事的思想彻底改变；不仅要发挥刑法，还要发挥民法、经济法等各类法律在管理国家以及社会事务、规范社会行为中的重要作用；改变认为法律只是单纯制裁手段的误解，要意识到法律手段还是一种引导、奖励和管理手段，全面理解法治手段的多重作用；要把司法部门看成是与每个人息息相关的执法、普法部门，要塑造多元普法，理性用法的社会氛围。只有将多元理性的普法用法的社会氛围与科学精神、民主意识、市场价值等文化要素相结合，才能使得依法治国深入人心，行政相对人的民主、法治素养才有望得以真正提高，其法律素质才能得以有效培养，法治的理想才能成为现实。

最后，要建立合理的法律素质与行政效率测评体系，为测评行政相对人法律素质与行政效率设计一套同步的量化的指标体系。通过行政相对人法律素质与行政效率测评体系，不但可以动态地掌握行政相对人法律素质对行政效率的影响程度，而且还可以阶段性地了解和掌握行政相对人法律素质的现状及其与现实要求的差距，为法制宣传和普法教育工作设定明确的工作目标和任务。

（作者为南京理工大学博士研究生）