论政府有效预防和应对突发事件能力建设

【摘要】随着我国改革开放不断深入和社会主义市场经济迅速发展，社会结构日趋复杂，各种矛盾逐渐显露，各类突发事件有不断增加的趋势。具有公共管理职能的政府，在有效预防和积极应对突发事件的过程中有不可推卸的责任。各级政府必须在科学发展观指导下，努力加强有效预防和积极应对突发事件的能力建设，为建设中国特色社会主义伟大事业、夺取全面建设小康社会新胜利做出应有的贡献。

【关键词】政府 预防和应对 突发事件 能力建设

总书记在党的十七大报告中明确指出并着重强调：“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。…坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故。完善突发事件应急管理机制。”深刻领会和正确把握这一重要论断对于我们全面建设小康社会、积极构建社会主义和谐社会具有十分重大的现实意义。

随着我国改革开放不断深入和社会主义市场经济迅速发展，社会结构日趋复杂，各种矛盾逐渐显露，在社会总体上趋于和谐稳定的同时，一些始料未及的突发事件也随之增加，这就对各级政府执政能力提出了更高要求和更大挑战。各级政府必须在科学发展观指导下，坚持科学发展和安全发展，在迎接挑战和应对挑战中努力加强有效预防和积极应对突发事件的能力建设。

一、加强政府有效预防和应对突发事件能力建设的紧迫性和必然性

1、现实紧迫性

我国目前正处于突发公共事件的高发时期。在未来很长一段时间内，我国都将面临突发事件所带来的严峻考验。近年来，我国突发事件日益增多，造成的损失十分惊人。从自然角度分析，我国地貌复杂，是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一。据统计，我国每年因自然灾害所造成的损失超过上千亿元。从社会角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现了一些值得重视的新问题和新动向，如果处置失当，极有可能引发社会危机。

因此，新的形势和新的挑战给我们各级政府在执政能力方面提出了新的要求。各级政府必须加强应急管理，努力提高预防和处置突发事件的能力。这是关系到国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是加强党的执政能力建设、全面履行政府职能、进一步提高行政能力的重要方面。

2、客观必然性

对于许多突发事件而言，虽然私人或者社会组织在预防和应对突发事件中发挥不可小视的作用，有关法律条文也赋予公民与社会组织以法定的自救与救他的权利与义务。但是，无论如何，来自私人与社会组织的松散、脆弱、十分有限的预防和应对措施，对于有效应对和快速处置突发事件而言通常只能起到拾遗补缺的作用。

政府在有效预防和积极应对突发事件领域具有十分鲜明独特的行政功能与法定职能。结构决定功能，机制设计服从于功能定位。相对于社会组织而言，政府运作机制更能体现政治权威、更具有强制性、更加重视宏观性与系统性、领域更加广泛等等。政府的行政管理运作机制最突出的特点是“理性官僚制”：层级设置，等级森严，上下级之间是命令与服从关系，信息传导网络发达。正是由于这些特点才使政府在预防和应对突发事件方面具有其他社会组织与个人所不具备的优势。

从实践上看，由于政府信誉、政府能力、政府作为公益代表的身份以及政府本身所受到的各种法律监督与社会监督，因此通过政府预防和应对突发事件，其风险成本相对而言也要小得多，因此，必须主要依靠政府，而非其他国家机关、社会与组织与个人来有效预防和积极应对各类突发事件。

二、政府有效预防和应对突发事件的运作模式和行为内涵

1、理想运作模式

政府要想在有效预防和积极应对突发事件过程中发挥最大功效，就必须遵循科学的运作模式，即由常规行政来主导突发事件的防范，由紧急行政来主导突发事件的应急处理。

所谓紧急行政，专指当突发事件既成事实时，政府依法采取专门性的应急性处理措施加以防治，从突发事件出现到宣告其终结为止这段区间内政府专门用来防治突发事件的行政。相对应地，在突发事件出现之前的预防措施以及结束之后的善后处理措施，以及在应急处理过程中可能动用的其他非应急专用的行政措施，都只是一种常规性行政。突发事件出现之后，虽然常规行政也会以各种方式对其防治做出贡献，但无论如何，主要被设计用以解决一般普通行政管理事件的常规行政，在突发事件面前，由于运行机制、管理权限、可供采取的措施、处理期限、责任追究等各方面的法律授权不足，因此难免会显得行动迟缓，缺乏足够的行为能力去有效制止事态的扩展。正因为如此，政府就需要及时启动立法专门授予其用来解决突发事件的紧急行政权，以便最大限度地拯救公共利益与私人权益。

2、理性作为

现实生活中，突发事件形态各异、变化诡谲，大都具有起因复杂、爆发突然、蔓延迅速、危害严重等特点，而且它们之间相互交织，处置不当便会产生连锁反应。因此，政府在有效预防和积极应对突发事件过程中一定要遵循正确的步骤，采取理性和科学的方法。

（1）建立科学有效的监测和预警机制。对突发事件的预警应作为政府的一项重要职能，一旦发现苗头，应立即由国家职能部门分不同等级发出警报。例如，美国在对SARS的战役中创造了零死亡记录。这主要归功于其早发现、早治疗和早隔离检疫的监测预警机制。

（2）严格落实完全的信息披露机制。信息管理系统对突发事件的处理发挥着非常重要的作用。一则为决策者提供及时和准确的信息；二则为民众传递适当的信息，避免民众情绪失控，促进民众沟通，主动引导舆论，维护社会稳定。信息的公开，特别是对那些涉及到重大公益的灾难性信息，就应该及时准确地提供给公众。

（3）整合与完善社会力量的动员参与和应急机制。社会公众既是突发事件的承受者，也是防范和处置突发事件的参与者。突发事件可能会与每个人都有关联，如果我们每一个人都懂得自救互救、防灾避险的应急知识，就可能在突发事件中大大减少伤亡。因此，政府要面向公众，广泛宣传有关法律法规和预防、避险、自救、互救等知识，提高社会公众有效处置和积极应对突发事件的综合素质，为突发事件应急处置工作奠定良好的社会基础。

（4）制定和完善相关法律体系。突发事件经常给公众带来两种意义上的权益损害：一种是直接来自突发事件本身。另一种是来自政府在防治突发事件过程中的处理失当，尤其是紧急行政权的非理性运作，也使得公众经常饱受紧急行政减损或限制合法权益之苦。因此，通过制定完善的法律来加强对应急工作和政府行为的管控显得十分重要和必要。

三、加强政府有效预防和应对突发事件能力建设的几个问题

1、有效预防和应对突发事件能力建设是一项系统工程

政府应对突发事件的能力建设并非某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围构成应急体制框架安排应急投入资源”，只有这样才能使整体应急处置能力达到最大化。

2、应对突发事件的职能应该清晰和明确

政府应急职能的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要内容应该是准确的；二是中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本的资源储备、信息体系建设应是配套的。

3、应对突发事件的体制应该完整和连续

政府应对突发事件体制的构建主要包括三个部分：（1）危机爆发前的预警。危机管理的知识系统和信息系统的建设和危机管理的计划系统建设，在此基础上建立危机管理的预警系统，提高对危机的预见能力；（2）危机爆发后的应对。要建立危机管理的指挥系统，专门的反危机基金储备，危机管理的监测系统；（3）危机结束后的考评。需要建立危机评估系统、危机复原系统和危机管理学习、创新系统。由这样几个部分组成的应急机制才能有效预防和积极应对突发事件。

4、应对突发事件的投入应该是事前和量力而行的

危机爆发后的治理成本，要远远高于事前投入，更为重要的是，在应对突发事件进行提前投入中所体现出的体制优越性、政府信任度、国际影响力等都将是无法用数字计算的。

5、应对突发事件的资源配置应力求最优化

当政府在确定如何在各领域配置防范资源以便最优防范突发事件时，需要综合考虑以下因素：一是要处理好点与面之间的关系，既不平分笔墨，做到重点突出，又要防止挂一漏万、顾此失彼；二是要处理好社会敏感与实际危害之间的关系，虽然社会敏感性与危害性之间经常具有一定的相关性，但社会敏感的突发事件未必就是危害性重大的；三是处理好高风险与高危险之间的关系，有些突发事件发生概率很高，但危险性却未必很高；而有些突发事件的危险性很大，但未必风险很大，风险概率与危害程度之间缺乏必然的联系。

6、应对突发事件的能力建设将是一个长期过程

美国建设这一应急机制经历了近30年的时间，发展中国家则需要更长的时间和发展过程。政府应对突发事件的能力建设是与经济发展水平相协调，与公共事务管理水平的提高相适应的。因此，应急机制的建设尽管十分必要，但建设的速度和程度必须适当和合理。

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