权力创租的新倾向与“软政权”

摘要：在一国的经济发展过程中，政府所扮演的角色既可能是“扶持之手”，也可能是“掠夺之手”。由于我国的政治体制中“暴力”的分配极其悬殊，政府的行政权力过分膨胀，而民众对于改革举措缺乏最基本的知情权、参与权、制裁权，因而缺乏相应的制约能力。使得政府部门中的创租、企业的寻租行为日益泛滥，成为民众财富的掠夺之手。通过立法手段使垄断集团的利益固化在法律上是当前权力设租的新倾向，它不仅对我国社会收入分配中的公平与正义造成严重障碍，而且与生产部门争夺社会优质资源，使经济运行的效率下降并造成政府权力与规则的软化。

关键词：暴力潜能；扶持之手；掠夺之手；创租；软政权

一、寻租理论的产生与发展

寻租理论的思想最早萌芽于1967年塔洛克（Tullock）的一篇论文，但作为一个理论概念是到1974年才由克鲁格（Anne O Krueger）在《美国经济评论》发表的一篇论文《寻租集团的政治经济学》提出来的，并把研究的视野从资源在生产领域的配置问题拓展到资源在生产和非生产领域之间的配置问题，从生产性的寻利活动拓展到非生产性的寻租活动。此后寻租理论获得长足发展，其理论影响力不仅遍及经济学的各个分支，也为社会学、政治学、行政管理学等其他社会科学提供了新的研究思路。

“租”，或者叫“经济租金”，在经济学里的原意是指一种生产要素的所有者获得的收入中，超过这种要素的机会成本的剩余。在社会经济处于总体均衡状态时，每种生产要素在各个产业部门中的使用和配置都达到了使其机会成本和要素收入相等，如果某个产业中要素收入高于其他产业的要素收入，这个产业中就存在着该要素的经济租。在自由竞争的条件下，租的存在必然吸引该要素由其他产业流入该产业，增加其供给，压低其产品价格。在规模经济效益不变的条件下，要素的自由流动最终使要素在该产业中的收入和在其他产业中的收入一致起来，从而达到均衡。所以，按照一般均衡理论，只要市场是完全竞争的，任何要素在任何产业中的超额收入（即经济租金）都不可能长久稳定地存在。

但是，如果人们追求的是既得的社会经济利益的再分配，其活动的性质就变成了“寻租”。这类寻租行为往往涉及采用阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争的办法来维护或攫取既得利益。

比如，当一家企业在市场中生产效率低，它不是努力提高技术改善效率，而是通过向政府部门游说或者行贿，寻求政府的干预，或者要求政府对该行业制定“优惠政策”来阻止其他企业加入竞争，以维护其独家垄断的地位，确保它的垄断利润即租金不致扩散。这时，他的行为使社会的既得经济利益在企业间作重新分配，是一种非生产性的寻利活动，已不再能增进社会福利，反而妨碍了社会从市场竞争中获益。同时，阻止其他企业加入竞争的活动本身也消耗了社会的经济资源。

奥尔森将分利集团的寻租行为比做“瓷器店的哄抢”，一群人冲进了瓷器店，他们抢夺瓷器的同时，也打碎了更多的本来可以被他人拿走的瓷器。他们在追求自身利益时，主要不是通过促进经济增长的方式进行，而是努力从全部财富中争取占有更大的份额，他们不是要把“蛋糕”做大，而是争取获得更大的份额。这种哄抢还可能会导致整个社会价值观的异化，就不会有人和集体愿意通过诚实的劳动和技术的创新来取得利益，人们会把更多精力和资源用于被浪费于“分饼”而不是把“饼”做大，会导致资源分配的恶化，社会生产停滞。

二、垄断利益法制化是权力创租的新倾向

如果说寻租是企业主动上门行贿，政府部门只是守株待兔的话，“设租”或者“创租”则是行政部门主动设立门槛，比如通过各种审批、收费、罚款来收取权力租金，成为伸向市场的掠夺之手。立法中的谋私，是比寻租更隐蔽、危害性也更大的“创租”。

最近，越来越多的事实表明，立法腐败作为我国社会新的“潜问题”已经日益凸显出来。我国当前的立法程序一般是首先由国务院某行政部门提出法律草案的第一稿，然后提交国务院法制局协调和进行立法技术处理，修改后的法律草案经国务院批准后提交到全国人大或其常委会审议通过。

每一次立法，都是权力的再分配，相关利益集团利用自己在立法权过程中的强势地位，以公共利益为幌子，将本集团、本阶层的利益追逐固定在法的高度，将自己的利益诉求输入到法律的条条款款中去，上升为国家意志，从而实现本集团利益最大化。这种裸的“修法谋私”必将对法律尊严、市场秩序、民众利益造成难以估量的戕害，动摇法治下的市场经济和社会生态之根基。

在最近几年的案例中，最为典型的恐怕要数石化和邮政快递行业发生的故事了。

1999年5月，国务院办公厅转发经贸委等八部门的38号文，规定除中石油、中石化两大巨头外，不允许独立的成品油批发企业存在。2001年9月，国务院办公厅再次转发了经贸委等五部门“关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见”。这个文件再次重申了两大集团的批发专营权，并且进一步赋予两大集团以零售专营权，即各地区新建加油站，统一由中石油、中石化全资或控股建设。这两个文件以及相应的配套文件，一举改变了中国石油成品油零售批发市场的生态。两轮整顿下来，非两大集团的成品油批发企业九死一生，零售企业也是元气大伤。1999年底，国内大约有88000座加油站，其中两大集团之外的占到87.6%，市场份额约60%，到2003年中，全社会加油站的数量降至80000座左右，两大集团之外的降至50%，市场份额则降至40%。

我国1986年颁布的《邮政法》规定“信件及具有信件性质的物品由邮政企业专营”，这使得数年来邮政与民营快递企业之间的冲突屡见不鲜，日益升级，争议的焦点则牵涉报刊发行、快递等业务领域。张家口市阳光报业有限公司成立于1999年，到2000年9月，已经发展了1万多户报刊订户的阳光报业，接到张家口市邮政管理办公室的限期改正通知，声称依据《河北省邮政管理规定》，阳光报业必须停止报刊征订，2003年，尽管得到舆论的普遍支持，但是阳光报业还是难逃破产的命运。

比较起这些地方法规，2005年酝酿中的邮政法修改稿第五稿将给上海的民营快递企业们更是致命一击。它不仅要求“500克以下信件邮政部门专营”，而且“500克内外都要邮政部门授权”，并且提高了非邮政企业从事快递业务的门槛，注册资本提高到100万、500万、1000万不等，如果该办法付诸实施，上海的民营快递公司几乎全部要关闭。迫不得已，35家快递公司全国人大常委会，认为不应由国家邮政局全面主持《邮政法》的修改进程，应该由全国人大常委会法工委或国务院法制办主持修改进程，他们对邮政企业可能以法律形式垄断快递业表示了担心和质疑。

经济学家茅于轼评论说：“法必须符合正义，法不应该只维护少数人的特权和利益。”但在现实中，立法权往往由行政部门代行，而部门立法保护本部门的行政垄断利益，已是一个长期存在的事实。

目前，政府部门的设租行为和企业的寻租行为有相互强化的趋势，并通过立法固化在行政法规中，形成越来越难以憾动的权势分利集团，以获得长期的垄断利润或要素的超额收入。1998～2005年我国的国有企业总数减少近一半，利润总额却由213亿增加到9050亿，增加了近40倍，且赢得主要集中于行政性垄断行业，如石化、电力、能源、烟草、铁路及航空。八年来赢利额近五万亿元，超过1999～2001年三年合计的国家财政总收入，但它们却和其他非国有企业一样，只按法律法规上缴税收而没有上交利润给国家财政，其利润主要留在垄断企业内部，导致这些企业员工的工资水平远高于竞争性行业（见表1）。

三、政府创租行为对经济效率的影响

（一）造成政权的软化、规则的软化

瑞典经济学家缪尔达尔在研究南亚经济时，提出了“软政权”、“软规则”等概念。它们表现为：国家缺乏立法和具体法律的遵守与实施，各级公务人员普遍不遵守相应的规章指令，并且常常与那些他们本应管束其行为的有权势的人串通一气，法律、制度等都是一种软规则，可以讨价还价，有好处时可以执行，没有好处时可以不执行，这是通行的是权钱交易的原则。“软政权”的一个突出特点是行政控制的随意性，这使得企业等生产部门不得不把很大精力用于与政府官员打交道、拉关系上，成为一种自然趋势，并使整个政权出现大面积的黑社会化。

缪尔达尔认为，尽管程度各不相同，所有的不发达国家都属于“软政权”，其实质是一个由政府官员设计的用以使政治控制最大化和租金活最大化的政治机制。与此相反，发达国家的经济发展过程同时也是一个产权强化、政权硬化、制度化、法律化及经济自由化的过程，它们的基本特征是以高度的个人廉洁和效率为标志的行政体制。

法律是一个社会中最重要的正式约束规则，政府到底是从功利主义角度把法律视为进行社会控制的工具，自己可以凌驾其上，还是把法律视作普遍正义，将自己也置于法律之下？对于这个问题的不同选择，不仅决定了一个社会的法律制度的基本精神导向、社会效力、司法程序和具体的法制制度安排，而且还决定了这个社会的政体和治理结构，最终会在法律对民众社会交往和市场交易活动的约束程度、约束效力、以及经济绩效上反映出来。

（二）造成交易成本过高，抑制了私人投资和创业

掠夺型政府由于对契约权益、对私人产权保护不力，执法机构缺乏公信力，使交易成本过高，许多创业行为和交易行为无法实现，抑制民间创业倾向。

哈佛大学的LaPorta与Shleifer、耶鲁大学的Lopez-de-Silanes和世界银行的Djankov四位教授对85个国家和地区的情况做了系统统计，考察各地从开始注册公司到可正式营业之间平均必须走过的审批步骤数、所需天数及注册申请费用（中国和美国的情况见表2）。

四位教授的研究结果表明：恰恰是那些行政审批时间越长、行政权力“严把质量关”越多的国家里，产品和服务质量越差，假冒伪劣产品越多，市场上的诚信越是缺失，银行呆账就越多。这些壁垒不仅没带来设想中的种种好处，反而为政府部门创造了更多“创租”机会，妨碍了人们创业。

当这种行政“严把质量关”变成了更多的“寻租场”时，谁还能把其政府的威信和机构的承诺当真呢？一般说来，每扩大一次政府的公权力，每增加一个政府机构，每增加一个官员，每增添一项审批权、管理权，都增加了一次权力寻租与创租的机会。

（三）使社会贫富差距拉大、地区经济差距拉大，造成社会不和谐

王小鲁是中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长，他所主持的课题组撰写了《灰色收入与居民收入差距》的研究报告，通过对2005年全国几十个城市和县的2000多名不同收入阶层居民的家庭收支调查和一系列计算及验证显示，部分高收入居民有大量隐性收入。加上这些隐性收入后，目前城镇最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约31倍，而不是国家统计机关所显示的9倍。而全国城镇居民收入中没有被统计到的收入估计约4.8万亿元，估计其中大部分是灰色收入。

这里的“灰色收入”包括非法收入、违规违纪收入和通过其他渠道获得的不公开不透明的收入。可以说，目前收入分配差距过大的原因，主要不在于市场化，而在于制度不健全所导致的腐败和灰色收入。灰色收入的五大来源分别为：财政漏洞、金融腐败、权力寻租、土地收益流失、垄断收入。

2005年电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工不到全国职工人数的8%，但工资和工资外收入总额相当于当年全国职工工资总额的55%，高出全国职工平均工资水平的部分约9200亿元。与此同时，1999年至2004年间我国个体户净破产770万个，年均128万个。2005年至2006年，全国有30万家企业破产，这与政

府的乱审批、乱收费、乱罚款密不可分。

四、政府病的治疗

如何认识政府在经济发展过程中的角色问题，这涉及对政府性质的理解。关于国家的本质，归纳起来主要有两种解释：掠夺论和契约论。

掠夺论认为国家是某一集团或阶级的者，它的作用是代表该集团或阶级的利益向其他集团或阶级的成员榨取收入，是统治者掠夺和剥削被统治者的工具。

契约论则认为，国家是公民达成契约的结果，它要为公民服务，国家在其中起着使社会福利最大化的作用。

现实生活中的国家往往带有掠夺和契约的双重属性。诺思认为，国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织，若“暴力潜能”在公民之间进行平等分配，便产生契约性国家；若分配是不平等的，则产生掠夺性国家。

我国当前的权力设租、寻租存在的制度性土壤是：政治领域缺乏民主、监督、竞争、制衡机制，决策透明度低；经济领域中政府权力不断侵蚀市场领地，“公权区域”太大，公平竞争受到阻碍，使市场机制功能软化。

一句话，权力寻租和掠夺都是围绕着权力而衍生出的危害社会的行为，只有在政治体制改革中向民众分配更多的“暴力”，保证他们最基本的知情权、监督权、制裁权等，才能从根本上遏止权力寻租与掠夺行为。

国情专家、清华大学教授胡鞍刚指出，我国需要确立全新的改革观。

透明的改革。政府改革过程中必需透明，保证民众的知情权。一切改革举措、红头文件必须公开，各类改革方案在形成、制定、实施过程中必须不断披露信息，使利益攸关者能够有足够的渠道、方法了解相关信息。

广泛参与的改革。所有改革都应该让利益相关者参与，既参与改革的设计，也参与改革的评估，民众享有平等的参与权、表达权、讨论权乃至制裁权，使他们有相应的渠道表达对自身利益的关切和诉求。因为制度变迁无非是民众博弈的结果，如果不能够保证民众的知情权和参与度，他们就无法参与博弈，其利益必然被漠视。政府也会在缺少制衡力量的环境中膨胀成“怪物型政府”。在这种条件下形成的制度会成为“夺贫予富”的制度，在这种条件下形成的政府会也必然是民众财富的“掠夺之手”。

需要以人为本的改革。就我国而言，改革应有助于使13亿人有更多的发展机会，提高发展能力，分享发展成果。使民众得到全面发展既是改革的出发点，也是归宿点。

参考文献：

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（作者单位：河南大学经济研究所）