推行“两化”管理 建设“法治农村”

【摘要】建设“法治农村”是建设“法治余杭”的重要基础，也是建设社会主义新农村的必然趋势。而建立档案工作本身就是农村法治化的需要，保存档案也是建设新农村的见证。建立健全村级档案的重要作用，文章提出了“推行村务契约化、契约档案化管理”的举措。

《中共杭州市余杭区委关于建设法治余杭的意见》（区委[2006]16号）提出：通过不懈努力，到2015年，全面提高余杭政治、经济、文化、社会生活的法治化水平，基本建成开放型、法治型社会。建设“法治农村”是建设“法治余杭”的重要基础，也是建设社会主义新农村的必然趋势。而建立档案工作本身就是农村法治化的需要，保存档案也是建设新农村的见证。

新时期新阶段的档案工作，坚持正确的政治方向，贯彻落实科学发展观，就要树立既不忘为社会主义各项事业服务这个永恒主题，又能与时俱进，为全面建设小康社会、加快推进社会主义新农村建设而出谋划策、拓展功能，积极发挥档案和档案工作独特作用的服务理念。经笔者的初步梳理，档案在推进新农村建设、加快农村法治化水平的进程中至少有如下功能：

档案是治村决策的知识库。治理村务不仅要结合实际、把握现实，而且需要历史信息、借鉴既往。拍脑袋、凭经验来决策已不能适应新时期新农村建设的需要了。事实上，村级档案记载着很多信息，可用于决策：

1.党委（支部）

（1）党委（支部）会议记录；（2）党委（支部）工作计划、总结、组织史、大事记、工作日志；（3）党委（支部）成立的批复、人员任免通知、党员名册、党员统计年报；（4）党组织介绍信、入党通知书；（5）党委（支部）、党员奖惩材料；（6）精神文明建设方面材料；（7）党委（支部）换届整套材料。

2.村委会

（1）村委会议记录；（2）村委会工作计划、总结、经济发展规划；（3）干部、社员名册、人口统计表、村委会机构设置、村干部和各生产队长任免通知；（4）各种乡规民约、规章制度；（5）村委会及干部奖惩材料；（6）重大自然灾害、抗灾救灾材料；（7）组织沿革、村志、大事记、家谱、族谱；（8）落实侨房材料、阶级成份登记表、村民户口薄等；（9）上级下达的有针对性文件材料（如：镇下达的工农业生产计划等、上级有关方针、政策性需执行的材料）；（10）各类统计表（村经济情况年报、农业税计征汇总表、农业统计年报、农村年终分配年报、干部年终分配表等）。

档案是阳光村务的说明书。推行村务公开是改进村务管理、密切干群关系的需要。在实际操作中，要保证村务公开内容的完整性、真实性，不依据原始记录来公布往往会流于形式、令人难以置信。正是由于档案的这种原始性、记录性，它必然地成为实施阳光村务最好的说明书。

档案是依法治村的助推器。法治最讲究以事实为依据，“红口白牙不如白字黑字”。解决纠纷时有原始依据，问题就好办，否则，闹轰轰，几天几月甚至几年都解决不了问题。别小看那一两张纸，成本底，字不多，可管大事。区委提出建设“法治余杭”，依法治村是极其重要的一环。

档案是民主建设的助产婆。加强农村民主政治建设，需要完善建设社会主义新农村的乡村治理机制。规范建档行为，有助于完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正了解政策、真正享有各项村务实施的知情权、参与权、管理权、监督权；增强法制观念，提高农民依法行使民利和履行义务的自觉性。

档案是治腐倡廉的铁证据。妥善处理农村各种社会矛盾，既需要营造文明乡风，也需要端正党风。在与腐败行为作斗争的过程中，档案自然成为铁证据。有档案作凭据，可以避免污陷行为的发生，“给群众明白、还干部清白”。

从当前农村工作暴露出来的问题来分析，由于村级事务管理方式明显落后于形势发展需要，村干部办事习惯说过就算、大事小事做过留“硬”不存“软”，一遇矛盾、纠纷，说不清、道不明。关键还是村干部治村理事的民主化、法治化缺乏有效的管理载体，从而导致干群之间没有一个双向制约、民主平等、公开透明的操作平台。

笔者认为推行村务契约化、契约档案化管理，是实现“管理民主”的良好平台。所谓契约化管理就是通过书面契约形式将土地承包、财务管理、集体资产处置、农民负担等村务记载下来，达到公开透明、责权明晰、运作规范、执行有据的管理目标。首先，契约的签订、形式、内容等均应体现合法性、民主性、公开性、实效性；其次，契约订立应该根据村务事项特点而定文本形式。如：涉及土地、资产、厂矿企业承包等内容的以合同形式进行管理，涉及公益事业、村庄规划、重大村务决定等以纪要形式进行管理；涉及赡养、抚育等个案性的村民家庭事务用协议、约定、承诺等文字形式进行管理。

契约管理的后道工序就是规范管理这些文字记录，就是档案化管理。否则，订立的契约不归档保存好仍然会导致村务管理的无序化。所谓档案化管理，简单地说有三点：一是集中式管理。对各种已生效的契约或其他文件材料集中地点存放、规范管理；二是有序化整理。对各类分散的存放于各经办人员手中的契约进行整理和编目，从而实现有序化；三是有利于村务的打理。除了日常工作备查外，档案化管理后的某些文件材料（包括各种契约）还有存史价值，可以保存集体记忆、可以传承后人。在某种程度上说，建立档案是改进工作方式、完善村务管理的基础环节。我们说保管好档案就是为了日后利用，所谓的“平时办事有依据，打起官司有证据”。但档案化管理之后，由于促进了村务管理的有序化、民主化、法治化，因而，干群关系融洽、村民平安无事，查用某些档案反而不多了，这就是村级建档“无用之用”，是大用。因此，建档是一种工作方式、是一种制约形式。特别是推进农村民主政治建设工程离开档案工作不完善、不可行，道理正缘于此。

实行“两化”管理就可以使各项村务有规范的标准、透明的程序和书面的原始依据，对实施《中华人民共和国村民委员会组织法》和《杭州市余杭区村务工作规则》有了良好的载体，必将促进村干部增强依法理事、照章办事意识，规范其从政行为、提高管理效能，避免在村级事务管理中的随意性。为此，笔者提出如下建议：1.由农业和档案部门拟订《关于推行“两化”管理服务新农村建设的若干意见》，经区委办公室和区政府办公室批转各镇乡（街道）、各行政村贯彻执行；2.区农业部门统一规定契约化管理的主要内容如：财务管理、农民负担、集体资产承包、土地承包经营、村庄规划、建房管理、村务决策、公共事务、社会治安综合治理、社会公益事业及其它事项；统一印制契约文本格式，并将各职能部门、各镇乡（街道）原有下发各村的各类台账整合起来，实行统一格式、统一管理；3.档案部门在监督村级各类文件材料管理的同时，重点指导契约文本的归档管理；4.区农业、档案部门每年3月份对村务契约管理进行联合检查，以促进“两化”管理落到实处。